III OSK 2877/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt. II SAB/Wa 112/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie niepodjęcia czynności dyscyplinarnych wobec funkcjonariusza Policji. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 112/23, odrzucił skargę R. T. (dalej jako skarżący) na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie niepodjęcia czynności dyscyplinarnej wobec funkcjonariusza Policji. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 13 stycznia 2023 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej jako organ) w przedmiocie bezczynności i opieszałości w zakresie naruszeń prawa ze strony jego podwładnych tj. naczelnika Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości w zakresie wydania skarżącemu polecenia wykorzystania urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz nieskierowania na badania kontrolne w celu ustalenia zdolności do wykonywania zadań na dotychczasowym stanowisku służbowym. Skarżący wskazał, że działania i zaniechania wszystkich przełożonych nakierowane były na wyrządzenie krzywdy skarżącemu. Zatem organ jak przełożony dyscyplinarny wszystkich funkcjonariuszy winien wszcząć lub odmówić wszczęcia właściwego postępowania dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że poruszone przez skarżącego kwestie były przedmiotem licznych wystąpień skarżącego zarówno do organu jak i Komendanta Głównego Policji oraz innych instytucji. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wystąpienia skarżącego otrzymywał on pisemne informacje, a podnoszone zarzuty były lub są przedmiotem postępowań prowadzonych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 112/23, odrzucił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu co do braku podjęcia wobec jego przełożonych służbowych czynności dyscyplinarnych i karnych w związku z wydaniem mu polecenia wykorzystania urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz nieskierowanie go na badania kontrolne w celu ustalenia zdolności do wykonywania zadań na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Analiza raportu skarżącego z dnia 2 lutego 2021 r., 15 listopada 2021 r., oraz 7 grudnia 2021 r. w sprawie wykorzystania urlopu wypoczynkowego, dodatkowego i badań kontrolnych pozwala na stwierdzenie, iż są to raporty kierowane w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej K.p.a.), a zatem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a.). W konkluzji uzasadnienia Sąd podkreślił, że skoro sądowa kontrola administracji publicznej nie ma zastosowania do skarg i wniosków, a skarga (w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie) jest niedopuszczalna, to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Z powyższym nie zgodził się skarżący, który od powyższego orzeczenia wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż złożona przez skarżącego skarga na bezczynność komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nie podlega sądowej kontroli a tym samym podlega odrzuceniu; 2. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, zwanej dalej k.p.a) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w tożsamym stanie faktycznym poprzez odrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej z uwagi na okoliczność, iż dotyczyła ona działań organu w postępowaniu uregulowanym w dziale VIII k.p.a. podczas, gdy wyrokiem z dnia 21.06.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 607/21) w analogicznym stanie faktycznym wniesioną przez skargę na bezczynność rozpoznał merytorycznie; 3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 § 1 pkt 8 i 9 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 134i, 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2021.1882, zwanej dalej u.p.) mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, nie wymierzył organowi grzywny a nadto nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy, żądanie skarżącego w dalszym ciągu nie zostało zrealizowane, a nadto nie podjął stosownych czynności w zakresie zasygnalizowanych przez skarżącego naruszeń, jakich mieli dopuszczać się funkcjonariusze Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację przedstawionych zarzutów. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów stawiennictwa skarżącego w Sądzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstw pełnomocnika organy administracji. W dniu 27 listopada 2023 r. skarżący złożył uzupełnienie wniosku strony o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wywiedziona skarga do sądu administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy Sąd pierwszej instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonych przez skarżącego raportów, a w konsekwencji czy była w tej sprawie dopuszczalna skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązane są w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalność wniesionej skargi. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi. Przypomnieć zatem należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez skarżącego nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że sprawa wywołana skargą na bezczynność dotyczy postępowania regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji analiza raportów skarżącego kierowanych do organu w sprawie wykorzystania urlopu wypoczynkowego, dodatkowego i badań kontrolnych pozwala na dokonanie stwierdzenia, że są to raporty kierowane w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. Skarżący, zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, że było prowadzone przez organ postępowanie administracyjne, które miało na celu wydanie władczego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o konkretnych prawach lub obowiązkach skarżącego, ewentualnie innych podmiotów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10; z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Postępowanie skargowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 orzekł jak w sentencji postanowienia