III SA/Wr 417/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Barbara Ciołek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 listopada 2022 r. nr 190000/71/2022-RED-527181 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi D. S. (dalej: strona skarżąca, skarżący, strona) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 10 listopada 2022 r. (nr 190000/71/2022-RED-527181) utrzymująca w mocy postanowienie z 30 września 2022 r. (nr 190000/71/2022-RED-4400/901) w przedmiocie oddalenia zarzutu przedawnienia obowiązku wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...] z 4 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że ZUS prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okresy od lutego 2014 r. do maja 2016 r. W dniu 18 marca 2022 r. prawomocnie zakończyło się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Legnicy z odwołania strony skarżącej od decyzji z 15 lutego 2021 r. (nr 190071DZPDK21/000444) określającej zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z czym 4 sierpnia 2022 r. organ wystawił tytuły wykonawcze nr [...] do [...] dot. powyższych składek. Pismem z 10 sierpnia 2022 r. strona skarżąca złożyła zarzuty do powyższych tytułów wykonawczych wskazując na nieistnienie obowiązku, z uwagi przedawnienie w większości egzekwowanych obowiązków powstałych przed dniem 15 lutego 2021 r. Strona podniosła także, że ZUS z rażącym naruszeniem prawa zerwał umowę "układu ratalnego", pomimo, że złożony przez nią został wniosek o zmianę warunków umowy. Postanowieniem z 30 września 2022 r. (nr 190000/71/2022-RED-4400/901) ZUS działając jako wierzyciel, uznał zarzut wniesiony przez stronę za nieuzasadniony. Organ wskazał, że z uwagi na nieuregulowane przez skarżącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wystawiono zaskarżone tytuły wykonawcze, po prawomocnym zakończeniu postępowania z odwołania od decyzji nr 190071DZPDK21/000444 toczącego się przed sądami powszechnymi. Argumentując swoje stanowisko organ odnosząc się do zarzutu przedawnienia należności (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) powołał się na regulacje art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s.", wskazując, że rozpatrując kwestię przedawnienia należy w całości uwzględnić ten przepis. ZUS analizując możliwość przedawnienia przedstawił tabelę opisującą zaległe okresy składkowe, kwoty zaległości, termin ich płatności, okresy trwania zawieszenia wraz z opisaniem okoliczności powodujących zawieszenie, liczbę dni okresu zawieszenia, wskazanie terminów przedawnienia dla dochodzenia poszczególnych należności z uwzględnieniem liczby dni okresu zawieszenia i bez jej uwzględnienia, daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz numery tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jako okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia organ wskazał zawartą 12 lipca 2016 r. umowę nr [...] o rozłożenie na raty należności z tytułu składek – która w związku z niedotrzymaniem jej warunków została zerwana 16 lipca 2020 r. - oraz czas, w jakim było prowadzone postępowanie z odwołania strony skarżącej od decyzji nr 190071DZPDK21/000444 tj. 22 grudnia 2020 r. do 18 marca 2022 r. Dodając, że okres tego zawieszenia trwał 1918 dni i związany był z przepisami art. 24 ust. 5a i 5f u.s.u.s. W uzasadnieniu organ na przykładzie czterech wybranych należności, przedstawił sposób wyliczenia przez siebie terminu przedawnienia, wskazując, że jeżeli na przykład termin płatności składki upływał 10 marca 2014 r., to termin jej przedawnienia w przypadku niewystąpienia okoliczności zawieszających bieg terminu przedawnienia, przypadałby na 11 marca 2019 r. Biorąc zaś pod uwagę, że doszło do sytuacji skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, termin przedawnienia został przesunięty poprzez doliczenie 1918 dni okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia i wypada na 10 czerwca 2024 r. Tym samym organ uznał, że należności skarżącego objęte zarzutami skarżącego nie uległy przedawnieniu zarówno na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego z art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a. tj. 4 sierpnia 2022 r., jak również na dzień wszczęcia egzekucji tj. 10 sierpnia 2022 r. Następnie organ dodaje, że zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne, jakie strona posiada na koncie zabezpieczone są wpisem do hipoteki przymusowej na nieruchomości nr [...], którą należności Zakładu zostały zabezpieczone zgodnie z art. 26 ust. 3 u.s.u.s. Jednakże wpisy do hipoteki nie mają związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Zakład odniósł się także do podniesionej przez stronę kwestii zerwania zawartej umowy o rozłożenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne na raty. Podkreślił odrębność postępowania administracyjnego od administracyjnego postępowania egzekucyjnego, konkludując, że kwestia ta nie może być badana w oparciu o przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne. Od powyższego postanowienia strona pismem z 10 października 2022 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonym postanowieniu z 10 listopada 2022 r. (nr 190000/71/2022-RED-527181) organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wobec niewskazania przez stronę nowych okoliczności w sprawie powielił argumentację zawartą w podjętym w dniu 30 września 2022 r. postanowieniu. Pismem z 4 stycznia 2023 r. strona złożyła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o "zlecenie organowi ubezpieczeniowemu wznowienie sprawy z wniosku o zmianę warunków umowy układu ratalnego w trybie 3571 k.c., którego bezzasadne zignorowanie przez ZUS doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji" oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł zarzut przedawnienia większości należności objętych zaskarżonymi tytułami wykonawczymi. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (decyzja lub postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd posiada zatem uprawnienie do kontroli tego rodzaju aktu w ramach postępowania zainicjowanego skargą na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Przedmiotem skargi jest postanowienie uznające za niezasadny zarzut zgłoszony przez stronę na postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ZUS stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego skutkujące koniecznością jego uchylenia. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie m.in. art. 33 § 1 pkt 1 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06 przesadził, że w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (a tak jest w sprawie) nie wydaje się odrębnych postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela. Spór występujący pomiędzy stronami sprowadza się do zasadności stwierdzenia przez organ, że należności objęte tytułami egzekucyjnymi o numerach [...] do [...] nie uległy przedawnieniu. Tytuły wykonawcze obejmują zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych) za okres od lutego 2014 r. do maja 2016 r. Powołując się na art. 32 u.s.u.s. Sąd wskazuje na odpowiednie zastosowanie w sprawie do składek na ubezpieczenia zdrowotne przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2022 poz. 2561 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.s.u.s. regulujące kwestie przedawnienia składek były wielokrotnie nowelizowane. Na mocy art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmianie uległ termin przedawnienia należności z tytułu składek, uregulowany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Termin ten uległ skróceniu z lat 10 do lat 5. Jak wynika z akt sprawy, najwcześniej wymagalne od skarżącego należności objęte ww. tytułami i postępowaniem egzekucyjnym dotyczyły lutego 2014 r. Zatem zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami, w tym art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zasadnie przyjął organ, że w do należności objętych ww. tytułami zastosowanie znajduje 5-o letni okres ich przedawnienia. Na bieg terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności, szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Do wygaśnięcia należności dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego bieg (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III FSK 3443/21). Wobec treści przepisów u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (ust. 5a). Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (ust. 5b). Natomiast bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna(ust. 5f). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na różnicę występującą pomiędzy przerwaniem biegu terminu przedawnienia, a jego zawieszeniem. Przerwanie biegu przedawnienia ma ten skutek, że po ustaniu okoliczności powodującej przerwanie biegu przedawnienia, termin przedawnienia biegnie od nowa. Natomiast zawieszenie biegu terminu przedawnienia powoduje, że w terminie przedawnienia (ustawowym) nie uwzględnia się okresu, w którym bieg przedawnienia był zawieszony, ale uwzględnia się okres przedawnienia, który poprzedzał okres zawieszenia. A zatem w przypadku zawieszenia biegu terminu przedawnienia, termin ten wydłuża się o okres czasu, w którym bieg terminu przedawnienia był zawieszony, mieszczący się w przedziale czasowym od pierwszego dnia terminu przedawnienia do ostatniego dnia terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie wydłuża się jednak o okres jego zawieszenia przypadający po dacie upływu terminu przedawniania wynikającego z ustawy. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie zmienia ustawowego terminu przedawnienia, ale wpływa na sposób jego liczenia, na jego bieg. Tymczasem z przedstawionej przez organ tabeli oraz uzasadnienia wynika, że przy wyliczaniu terminu przedawnienia należności objętych zarzutami organ nie wziął pod uwagę, że w okresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia - z uwagi na zawartą pomiędzy skarżącym, a Zakładem umową o rozłożeniu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne na raty – minął ustawowy termin przedawnienia dla dochodzenia należności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie rozstrzygnął indywidualnie okresu przedawnienia dla każdej z należności, a niejako zbiorczo do każdej daty na jaką przypadał termin przedawnienia ustalony bez uwzględnienia okresów na jakie przypadało zawieszenie doliczał 1918 dni, na które składał się okres trwania umowy o rozłożenie zaległych należności składkowych na raty oraz czas postępowania z odwołania skarżącego od decyzji z 15 lutego 2021 r. (nr 190071DZPDK21/000444) określającej zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto do akt administracyjnych sprawy nie została dołączona żadna dokumentacja potwierdzająca, że wskazane przez organ zdarzenia powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaszły w trakcie postępowania. Nie dołączono bowiem umowy zawartej pomiędzy stronami postępowania o rozłożenie zaległych składek na raty. Organ jedynie do odpowiedzi na skargę załączył dokumenty potwierdzające, że w sprawie odwołania od decyzji nr 190071DZPDK21/000444 prowadzone było postępowanie przed Sądem Okręgowym – Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy o sygn. VU 266/21 (protokół z rozprawy przeprowadzonej 7 października 2021 r., postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z 22 lutego 2022 r. oraz wyrok oddalający skargę z 10 marca 2022 r.). Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18). Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18). W przekonaniu Sądu organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności wymagalności zaległych składek, których dotyczy kontrolowana decyzja, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawienie analizy w odniesieniu do każdej z zaległości składkowych ze wskazaniem mających zastosowanie względem niej przepisów, podanie kiedy składka stała się wymagalna, kiedy i na jakiej podstawie prawnej zaczął biec termin przedawnienia, kiedy okres przedawnienia minąłby bez zawieszenia, a następnie wskazanie jakie zdarzenie, w jakiej dacie i na jaki okres (o ile dni) spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.