III SAB/Gl 264/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 15 lutego 2024 r. M. P. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy I. (dalej: Wójt) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 4 stycznia 2024 r. (data wpływu 5 stycznia 2024 r.) Skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Wynagrodzenia brutto Redaktora Naczelnego gazety "[...]" oraz na jakiej umowie o pracę jest zatrudniony i na jakim etacie. 2. Wynagrodzenie za tworzenie gazety od strony technicznej – skład tekstu. 3. Koszty wydruku gazetki 4. Koszty dystrybucji gazetki. 5. Łączne koszty związane z wydawaniem gazety za 2023 r. z wyszczególnieniem poszczególnych miesięcy os stycznia do października oraz za rok 2018 z podziałem na miesiące os stycznia do grudnia. Skarżący zwrócił się o rozpisanie kosztów za każdy miesiąc roku 2023. Pismem z 12 stycznia 2024 r. Wójt zawiadomił Skarżącego o przekazaniu jego wniosku do Gminnego Ośrodka Kultury Promocji, Informacji Turystycznej i Biblioteka Publiczna w I. celem rozpatrzenia. Udzielił on odpowiedzi w piśmie z 10 stycznia 2024 r. Pismem z 15 lutego 2024 r. Skarżący za pośrednictwem Pełnomocnika złożył skargę na bezczynność Wójta. Zarzucił w niej naruszenie: 1. Przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 9, art. 11, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej: KPA) poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz nieudzielanie Skarżącemu w terminie należytych informacji wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębionego zaufania do organów administracji publicznej i podjęcia próby zamknięcia drogi skarżącemu do uzyskania wnioskowanych informacji publicznych, nie wykonując podstawowych obowiązków ciążących na organie. 2. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnie polegająca na uznaniu, że informacja, której udostępnienia żąda skarżący nie jest informacją publiczną i obowiązuje ochrona prywatności, podczas gdy wniosek Skarżącego dotyczy zapytania o wynagrodzenia brutto Redaktora Naczelnego gazety lokalnej "[...]" finansowanej z budżetu Gminy I., II. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegającym na nieudostępnieniu przez organ informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo upływu terminu. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; stwierdzenie, że bezczynność Wójta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wójtowi grzywny w maksymalnej wysokości; zasądzenie od Wójta na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2,000 zł oraz zasądzenie od Wójta na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę Wójt podtrzymując swoje stanowisko domagał się oddalenia skargi. W jego ocenie skarga na bezczynność ponieważ zgodnie wniosek został rozpatrzony i udzielona została odpowiedz w przewidzianym przepisami ustawy terminie. Skarga została złożona do Wójta pomimo, że sprawa została przekazana do rozpatrzenia przez merytorycznie odpowiedzialną w tym zakresie jednostkę organizacyjną, która terminowo udzieliła Skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Dodatkowo Wójt zauważył, że Skarżącemu przysługiwało prawo ponaglenia, z którego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21. W pierwszej kolejności sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wójta w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 4 stycznia 2024 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że Wójt jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spornym natomiast jest czy Wójt zrealizował w ustawowo wyznaczonym terminie obowiązek informacji publicznej. W ocenie Skarżącego nie, ponieważ nie otrzymał wszystkich żądanych informacji. Odmienne stanowisko w tej kwestii reprezentuje Wójt, twierdząc, że wniosek został rozpatrzony i udzielona została odpowiedz w przewidzianym przepisami ustawy terminie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazany został Wójtowi 5 stycznia 2024 r. Termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi od dnia wniesienia wniosku upływał zatem 19 stycznia 2024 r. W ustawowym terminie, bo pismem z 12 stycznia Wójt zawiadomił Skarżącego o przekazaniu jego wniosku do Gminnego Ośrodka Kultury Promocji, Informacji Turystycznej i Biblioteka Publiczna w I. celem rozpatrzenia. Ostatecznie informację Skarżący uzyskał w piśmie sporządzonym w dniu 10 stycznia 2024 r. przez w/w jednostkę organizacyjną Gminy I. Sąd orzekający w sprawie zauważa, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12; 14 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1209/22). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 478/23). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publicznych jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Podkreślić należy, że pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Zaznaczyć jednocześnie należy, że aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a twierdzenie takie uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21, wyrok WSA w Olsztynie z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 145/23). Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt. I OSK 2433/18, z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12 i 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2463/18). Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w sprawach wszczętych na postawie u.d.i.p., brak jest ustawowego obowiązku organu do przekazania wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu właściwego. Tak więc prawidłowym działaniem podmiotu w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest udzielnie pisemnej odpowiedzi (czynność materialno-techniczna) wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Takie działanie organu stanowi udzielenie informacji publicznej, ponieważ informuje on wnioskodawcę o tym, że w miejscu, do którego złożył wniosek - nie ma żądanych informacji. Dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest zbudowana na zasadzie odpowiedzialności osobistej oznaczającej, że osoba, która odpowiada na wniosek podnosi pełną odpowiedzialność za podane informacje. Nie może ona zatem niejako "przenieść" ten obowiązek na inny podmiot. Odpowiada bowiem za ten informacje, która są lub nie są w posiadaniu danego podmiotu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128). (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6612/21). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Wójt powinien pisemnie poinformować Skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, o które pytał we wniosku z 4 stycznia 2024 r. lub udostępnić informacje, w sytuacji gdyby je posiadał. Wójt jednak tego nie uczynił, stosując tryb nieprzewidziany w przepisach u.d.i.p. - przekazując sprawę do innego podmiotu - Gminnego Ośrodka Kultury Promocji, Informacji Turystycznej i Biblioteka Publiczna w I. celem rozpatrzenia. Działanie takie powoduje, że Wójt znalazł się w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że wniosek Skarżącego z 4 stycznia 2024 r. nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku Skarżącego z 4 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni, którego bieg - stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. - liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Wójt pozostawał w mylnym przekonaniu, że udzielona Skarżącemu odpowiedź na wniosek jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz wymierzenia Wójtowi grzywny w maksymalnej wysokości podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Sąd zważył, że ich celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. I OSK 1322/19). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł. Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.