II SA/Gl 248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 15 stycznia 2024 r. nr GL.ZUO.2.470.6263.OZ.2019.AP w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 15 stycznia 2024 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ") określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej "Skarżący") opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Dyrektor Zarządu, w związku z nieuznaniem reklamacji Skarżącego, decyzją z 15 stycznia 2024 r. określił Skarżącemu za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 62.736,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [....] wylotami W1 i W2. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej "p.w."), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 18 października 2018 r., znak: [...], wydaną przez Dyrektora Zarządu, poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z odwodnienia zlewni wylotu W1 oraz zlewni wylotu W2, do cieku [...] , za pośrednictwem istniejących wylotów kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. Skarżący obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. Informacją z 24 listopada 2023 r., na podstawie art. 272 ust. 17 p.w., ustalono Skarżącemu za III kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 62 736,00 zł z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w., § 8 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2438; dalej "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.). Pismem z 12 grudnia 2023 r. Skarżący złożył reklamację, w której wskazał, że posłużenie się przy ustaleniu opłaty zmiennej wyłącznie danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym jest nieprawidłowe. Należało ustalić rzeczywiste ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód płynących, co do których właściwy organ Wód Polskich na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. został uprawniony, poprzez przeprowadzenie np. pomiarów w ramach kontroli. Organ przyjmując tylko jeden ze sposobów jakie ustawodawca wskazał w p.w., do ustalenia opłaty zmiennej, nie wskazał rzeczywistej ilości wód, a jedynie wartość abstrakcyjną, gdzie takie podejście do ustalenia opłaty zmiennej, nie było intencją ustawodawcy. Prowadząc postępowanie, na skutek złożonej reklamacji, Organ wezwał Skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2 w III kwartale 2019 r. wyrażonej w m3 wraz z informacją czy odprowadzanie wód następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania, zgodnie z wymaganiami z art. 552 ust. 2g p.w. W odpowiedzi na wezwanie Organu, Skarżący w piśmie z 29 grudnia 2023 r. podtrzymał stanowisko zawarte w złożonej reklamacji, uchylając się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. W związku z brakiem inicjatywy dowodowej Skarżącego, przy ustalaniu opłaty zmiennej Organ oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego i wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla Skarżącego. Podane w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych w roku wód wylotami W1 i W2 podzielono przez cztery, jako, że opłata jest ustalana za kwartał za ilość odprowadzonych w tym okresie wód. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu dokonał w oparciu o art. 272 ust. 5 i art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. oraz § 8 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Na poparcie swojego stanowiska co do metodologii określania opłaty zmiennej za usługi wodne Dyrektor Zarządu powołał się na orzecznictwo sądowe. Skarżący zaskarżył decyzję Dyrektora Zarządu w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący decyzji Organu zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 2) prawa procesowego, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; - art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy p.w., jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. Zdaniem Skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. W ocenie Skarżącego, do czasu opracowania i podania do publicznej wiadomości, czy to przez ustawodawcę, czy przez Wody Polskie jednolitej i miarodajnej metodologii służącej obliczaniu ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do wód płynących, kwestie zarówno składnia przez podmioty zobowiązane oświadczeń o ilości wód odprowadzanych, jak i nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego opłat zmiennych przez Wody Polskie winny pozostać bez rozpatrzenia, a decyzje o opłatach uchylone. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych wyżej kryteriów, wykazała, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Skarżący legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym Dyrektora Zarządu z [...] r. na korzystanie z wód w ramach usług wodnych poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z odwadniania zlewni wylotu W1 i W2, do cieku [...] . Wody opadowe lub roztopowe mają być odprowadzane za pośrednictwem istniejących urządzeń wodnych, tj. wylotów kanalizacji deszczowej. Celem korzystania z wód jest odwadnianie zlewni wylotu W1 i W2 pochodzących z dróg, chodników, terenów zabudowy willowej i terenów zielonych zebranych przez istniejący system kanalizacji deszczowej. Skarżący kwestionuje sposób, a w konsekwencji wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Skarżącego, Dyrektor Zarządu określając opłatę zmienną błędnie posłużył się danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalić rzeczywistą ilość odprowadzonych wód poprzez przeprowadzenie kontroli wylotów i ich opomiarowanie. Skarżący nie ma obowiązku posiadania urządzeń pomiarowych wobec tego brak jest podstaw, aby domagać się od niego szacowania ilości odprowadzanych wód. Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie, czy Organ określając opłatę zmienną za usługę wodną prawidłowo przyjął dane z pozwolenia wodnoprawnego dla ustalenia ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Sąd zauważa, że powyższa kwestia była już przedmiotem orzeczeń tut. Sądu. Wydane dotychczas orzeczenia w sprawach dotyczących opłaty zmiennej nakładanej na Skarżącego w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (por. wyroki tut. Sądu z: 24 maja 2022 r., II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r., II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r., II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r., II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r., II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 222/24 i 223/24 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jakkolwiek wskazane wyroki są nieprawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r. p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w.). W myśl art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Stosownie do art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość tej opłaty uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również przepis art. 552 ust. 2 i ust. 2a p.w. W myśl art. 552 ust. 2 ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a p.w.). W celu ustalenia wysokości opłat podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. (art. 552 ust. 2b p.w.). W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g p.w.). Wobec tego w okresie przejściowym wskazanym w art. 552 ust. 2 p.w. ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2020 r., IV SA/Wa 2906/19, opubl. w CBOSA). Wykładnia literalna i systemowa art. 552 p.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Jednakże brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może skorzystać z alternatywnych możliwości ustalenia tej wysokości wynikających z art. 552 p.w. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić. Skarżący w oświadczeniu z art. 552 ust. 2g p.w. za III kwartał 2019 r. nie podał ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych. Także na wezwanie Organu Skarżący nie podał rzeczywistych danych obrazujących ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych za ten okres. W piśmie z 12 września 2023 r. i załączonym do niego formularzu, Skarżący nie wskazał żadnych ilości odprowadzanych wód. Dane te nie zostały również podane w reklamacji z 12 grudnia 2023 r. ani w piśmie z 29 grudnia 2023 r., w którym Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w reklamacji. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 603/16, opubl. w CBOSA). Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96, opubl. w CBOSA). Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, opubl. w CBOSA). Wobec powyższego skoro Skarżący nie przekazał żadnych informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych, a także nie przejawiał żadnej inicjatywy dowodowej celem wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od Organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 października 2019 r., II SA/Bk 444/19, opubl. w CBOSA). W tej sytuacji - wobec braku jakichkolwiek możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód - Dyrektor Zarządu prawidłowo ustalił opłatę zmienną za usługę wodną opierając się na danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym Organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji, gdyż z przyczyn podanych wyżej nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej. Wyjaśnić także trzeba, że stroną posiadającą legitymację skargową jest Skarżący będący jednostką budżetową Gminy Miasta J. , a nie Gmina. Zarówno pozwolenie wodnoprawne jak i zaskarżona decyzja skierowane zostały do tej jednostki organizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2023 r., II OSK 1416/23, opubl. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 272 ust. 5 p.w., jak też naruszenia art. 7, art. 7a §1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.