III OZ 444/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenie wód w przypadku powodzi postanawia: oddalić zażalenie. [...] Sp. z o. o z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Prezes PGWWP", "organ") z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenie wód w przypadku powodzi. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie decyzji spowoduje poniesienie przez skarżącą ogromnych kosztów finansowych związanych z realizacją prac wydobycia odpadów, ale i również koniecznością poddania tych odpadów właściwemu zagospodarowaniu. Wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która wymaga dysponowania bieżącymi środkami finansowymi a wolnych środków nie posiada. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowuje utratę płynności finansowej spółki i zamknięcie działalności. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że argumentacja zawarta we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie pozwala uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji narazi skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wskazanie, że poniesienie kosztów w związku z obowiązkiem przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód i wydobyciem odpadów narazi na poniesienie znacznej szkody, nie może stanowić samoistnej przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. W szczególności skarżąca powinna złożyć stosowne dokumenty obrazujące jej sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Dalej, argumenty zawarte w rozpoznawanym wniosku ograniczają się tylko do stwierdzenia, że skarżąca wykonując decyzję będzie zmuszona ponieść duże koszty finansowe związane z usunięciem odpadów. Zdaniem Sądu tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wobec niedołączenia do wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jakichkolwiek dokumentów obrazujących obecną sytuację finansową skarżącej nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie możemy mówić o chociażby znacznych kosztach, których pozbawienie naraziłoby skarżącą na utratę płynności finansowej. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących obecną sytuację finansową, z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tytułu konieczności przywrócenia stan niepowodującego zanieczyszczenie wód i związane z tym usunięcie odpadów z działki, będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczą w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanych wywołany wykonaniem decyzji. Skarżąca nie podała nawet wysokości potencjalnych kosztów związanych z usunięciem odpadów i nie przedstawiła swojej sytuacji majątkowej. Nie można więc stwierdzić czy w tym konkretnym przypadku konieczność poniesienia przewidywanych kosztów narazi skarżącą na znaczną szkodę finansową. Pamiętać należy, że zmniejszenie ilości posiadanych środków finansowych samo w sobie nie stanowi znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dopiero dalsze wyjaśnienia strony skarżącej dotyczące jej sytuacji finansowej, mogłyby ewentualnie uzasadnić zastosowanie powołanego przepisu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przedstawione przez skarżącą uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje jej obecnej sytuacji finansowej. Samo zaś stwierdzenie, że brak wstrzymania wykonania decyzji naraziłby ją na poniesienie znacznej szkody, nie jest wystarczające dla udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowany przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez brak rozważenia przez Sąd spełnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków uzasadniającej udzielenie tymczasowej ochrony poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonanie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powoływała się na fakt ziszczenia się tej przesłanki w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a sam charakter czynności nakazanych przedmiotową decyzję, to jest czynności polegających na przeprowadzeniu znaczących prac ziemnych (usunięciu mas ziemnych o dużej miąższości, w tym kwalifikowanych przez organy jako odpady stwarzające ryzyko zanieczyszczenia wód w przypadku powodzi i znajdujących się pod powierzchnią gruntu), niezależnie od ich bardzo wysokich kosztów finansowych, niemożliwych do udźwignięcia przez skarżącą, nakazuje traktować je jako czynności powodujące skutki trudne do odwrócenia, a więc uzasadniające udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego przepisu wynikają dwa rodzaje obowiązków. Z jednej strony wskazany przepis obciąża wnioskodawcę ciężarem uprawdopodobnienia przesłanek w nim określonych. Z drugiej zaś nakłada na sąd obowiązek dokonania wszechstronnej i rzetelnej oceny wskazanych we wniosku okoliczności z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy oraz innych elementów, które pozwalają domniemywać, że wskazane okoliczności mieszczą się w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt I FZ 633/05, z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I FZ 433/10, z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II GZ 518/14). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 204/24, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24, Legalis). Przede wszystkim podnieść należy, że skarżąca w wywiedzionym zażaleniu nie kwestionuje zaskarżonego postanowienia w zakresie odmowy wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na przesłankę potencjalnej możliwości wyrządzenia znacznej szkody, natomiast podnosi, że wojewódzki sąd administracyjny nie rozważył przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Dalej, argumentując to w ten sposób, iż "skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonanie decyzji Prezesa PGWWP powoływała się na fakt ziszczenia się tej przesłanki w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a sam charakter czynności nakazanych przedmiotową decyzję, to jest czynności polegających na przeprowadzeniu znaczących prac ziemnych (usunięciu mas ziemnych o dużej miąższości, w tym kwalifikowanych przez organy jako odpady stwarzające ryzyko zanieczyszczenia wód w przypadku powodzi i znajdujących się pod powierzchnią gruntu), niezależnie od ich bardzo wysokich kosztów finansowych, niemożliwych do udźwignięcia przez skarżącą, nakazuje traktować je jako czynności powodujące skutki trudne do odwrócenia". W niniejszej sprawie przedstawione przez spółkę okoliczności nie wskazują na ryzyko wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Również informacje zawarte w zażaleniu nie są wystarczające do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby wykazała w sposób dostateczny że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Innymi słowy zastosowanie ochrony tymczasowej wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. Ani wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ani zażalenie na zaskarżonego postanowienie nie spełniają powyższego wymogu. Nie spełnia takich wymagań wniosek, który ogranicza się do samego żądania wstrzymania aktu bez odwołania się do okoliczności faktycznych danej sprawy i sytuacji konkretnego wnioskodawcy bez oparcia na jakimkolwiek materiale dowodowym. Konkludując instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem, uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.