II SA/Rz 387/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lutego 2024 r. nr 010070/680/9551306/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 października 2023 r. nr 010070/680/9551306/2023. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Prezes") z [...] lutego 2024 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810; dalej: "ustawa"). Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] października 2023 r. Z. M. (dalej: "Skarżący") złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko K. M. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. M. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. uznając, że Skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku o to świadczenie. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż Skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ II instancji podał, że zgodnie z przedłożonym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2022 r. sygn. akt [...] Sąd na czas toczącego się postępowania powierzył Skarżącemu sprawowanie bieżącej pieczy nad osobą i majątkiem K. M. oraz upoważnił go do podejmowania decyzji dotyczących leczenia i realizowania obowiązku szkolnego małoletniego. W ocenie Organu nie udokumentowano jednak, że dziecko umieszczono w pieczy zastępczej lub że Skarżący jest jego opiekunem prawnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Z. M. zaskarżając ww. decyzję Prezesa w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez działanie Organu wbrew przepisom prawa, pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego bez uwzględniania słusznego interesu obywateli; - art. 75 i 77 k.p.a. poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego który umożliwiłby dokładne ustalenie stanu faktycznego i wydanie w tym zakresie decyzji; - art. 107 k.p.a. poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskowane na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. świadczenie nie przysługuje wnioskodawcom Z. i C. M. z uwagi na sprawowanie pieczy bieżącej podczas gdy, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2022 r. sygn. akt [...], piecza bieżąca na czas trwania postępowania jest równoważna z pieczą zastępczą. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Skarżący wskazał, że K. M. jest jego wnukiem i od 28 października 2022 r. zamieszkuje z dziadkami, pozostając na ich utrzymaniu. Koszty wychowania dziecka częściowo pokrywa ojciec przebywający i pracujący za granicą. Wskazał, że matka dziecka leczy się w poradni zdrowia psychicznego i poradni przeciwalkoholowej. Nadto opisał swoją sytuację życiową podając, że on i jego żona są emerytami. Leczą się onkologicznie, dużą część dochodów pochłaniają koszty leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący jest dziadkiem K. M. i sprawuje nad nim faktyczną opiekę, jednak jako dziadek nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego. Weryfikację prawa do świadczenia wychowawczego przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów ustawowych, które nie stwarzają warunków do tego, aby dziadkowie mogli ubiegać się o świadczenie finansowane ze środków publicznych na rzecz swoich wnuków. W ocenie Organu dla uznania Skarżącego za opiekuna faktycznego K. M. konieczne byłoby, poza sprawowaniem opieki faktycznej, przedstawienie dokumentu, który potwierdzałby wystąpienie do Sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 października 2023 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji Organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 810). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzą ustalenia stanu faktycznego, wskazujące, że Skarżący jest dziadkiem K. M. i sprawuje nad nim opiekę faktyczną. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2022 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wydania zarządzeń tymczasowych w sprawie zarządzeń opiekuńczych, Z. M. powierzona została piecza nad małoletnim K. M. na czas toczącego się postępowania. Postanowienie to, dotyczące sprawowania przez Skarżącego bieżącej pieczy nad osobą i majątkiem małoletniego, nie stanowi podstawy do uznania Skarżącego za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145-153 k.r.io. Z pism procesowych kierowanych zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również aktualnie w skardze wynika, że od wydania przez Sąd Rejonowy postanowienia, K. M. lat 11 stale zamieszkuje ze Skarżącym i jego żoną i pozostaje na ich utrzymaniu. Matka dziecka leczy się w poradni zdrowia psychicznego i w poradni przeciwalkoholowej, ojciec przebywa za granicą. Skarżący podkreśla, że wraz z żoną otrzymują bardzo niskie emerytury, które nie pozwalają na zaspokojenie bieżących potrzeb dziecka. Oboje leczą się, żona z powodu [...], Skarżący z powodu [...]. Wydatki na leczenie pochłania znaczna część ich dochodów. Nie ulega również wątpliwości, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła w tym zakresie krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Piecza sprawowana przez Skarżącego nad wnukiem na podstawie postanowienia sądu powszechnego nie jest również tożsama z pieczą zastępczą, o jakiej mowa w art. 112¹ § 1 k.r.o. Zgodnie bowiem z jego treścią, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo - wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo - terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym; pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Skarżący nie został ustanowiony rodziną zastępczą dla wnuka. Z regulacji ustawy wynika zatem, że chociaż celem świadczenia wychowawczego z art. 4 ust. 1 ustawy jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy znalazło formalne potwierdzenie w orzeczeniu sądowym. Prowadzi to do wniosku, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistych opiekunów i pozostających pod ich pieczą dzieci. Charakter i cel tego świadczenia powinny bowiem mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do jego pobierania. W tej sytuacji, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów dzieci, zaspokojeniu potrzeb których ma służyć świadczenie wychowawcze, niezbędne jest przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy odniesienie się bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. II SA/Łd 532/18, z 14 września 2017 r. II SA/Łd 566/17 , z 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. , VIII SA/Wa 833/16, wyroki WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/GL 695/13 oraz z 4 marca 2020 r., II SA/Gl 1486/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc wyłącznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Jak wskazał NSA w wyroku z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19 osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Patrz np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 270/23, WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1/23, wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1623/22 . Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Oczywistym jest, że z powołanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r., II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Gl 695/13). W tym zakresie Skarżący, Sprawując pieczę nad K. M., nie otrzymał żadnego wsparcia, a przejmując na siebie cały ciężar opieki, "wyręczył" nie tylko rodziców dziecka, ale i w pewnym stopniu również zobowiązane do tego Państwo. W praktyce - biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania pieczy - niczym nie różniło się to od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w postaci świadczenia wychowawczego. Sąd uwzględniając skargę przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności decyzji powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, uznając, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji dzieci znajdujących się pod taką pieczą (pogorszenia ich sytuacji materialnej). Do takich wniosków doszedł również NSA w wyroku z 25 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2115/21 wskazując, że jednoznaczny rezultat wykładni językowej nie zwalnia organu stosującego prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Wprawdzie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej, jednak zasadę tą rozumie się przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Podkreślił, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). W świetle powyższego wykładania przepisów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego powinna być dokonywana z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad, przewidujących szeroką ochronę rodziny, macierzyństwa oraz dziecka. Poza art. 18 dotyczącym ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa zwrócił również uwagę na art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobro rodziny, zaś szczególnej pomocy udzielać m.in. rodzinom niepełnym – a taka sytuacja występuje w sprawie oraz art. 72 ust. 1, który przewiduje ochronę praw dziecka, w tym także socjalnych. Wskazał także, że prawo dziecka do zabezpieczenia socjalnego wynika również z art. 26 ust. 1 konwencji, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w procesie wykładni, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że gwarancje przewidziane powyższymi przepisami Konstytucji obejmują małoletnich obywateli polskich, także w przypadku gdy ich rodzice takiego obywatelstwa nie posiadają. Zwrócić należy przy tym uwagę na to, że ustawodawca taką potrzebę dostrzegł w przypadku ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa ( Dz.U. z 2023 r., poz.103) przewidując w art. 26 ust. 4 tej ustawy prawo ubiegania się o świadczenie wychowawcze także dla opiekuna tymczasowego małoletniego obywatela Ukrainy przebywającego na terytorium RP. Zaprezentowana przez Sąd wykładnia omawianych przepisów jest dominująca aktualnie w orzecznictwie. W związku z tym, że decyzje Organów wydane zostały w oparciu o wyniki wykładni językowej prowadzącej do innych wniosków niż wyniki zaprezentowanej wykładni systemowej i celowościowej, Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji związane będą oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.