I SA/Wa 558/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS" lub "organ") decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. J. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (dalej jako "ZUS") z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K. S. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 20 czerwca 2022 r. wystąpiła do ZUS o przyznanie jej świadczenia wychowawczego 500+ na dziecko – K. S. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] VII Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] o umieszczeniu, m.in. małoletniego K. S. pod bieżącą pieczą babki macierzystej. ZUS pismem z [...] czerwca 2022 r. poinformował skarżącą, o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2023 r. uchylił skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że skarżąca nie jest uprawniona do przedmiotowego świadczenia, bowiem nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". W konsekwencji wypłacone świadczenie wychowawcze stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. Prezes ZUS decyzją z [...] stycznia 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy ww. decyzję i wyjaśnił, że katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2023 r. sygn. akt [...] skarżąca sprawuje opiekę nad ww. dzieckiem (pieczę bieżącą), jednak nie zostało ono umieszczone w pieczy zastępczej. Osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców, u której dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. W takiej sytuacji ZUS nie miał możliwości przyznania ww. świadczenia, z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej świadczenia wychowawczego na wnuka, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania i dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność miejsca zamieszkania wnuka u babki i pozostawania dziecka pod jej pieczą bieżącą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez przyjęcie, że bieżąca opieka nad małoletnim nie uzasadnia przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż osoby, którym sąd przyznał pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia; 2) art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP" oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), powoływanej dalej jako "Konwencja", przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że po wydaniu przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowienia z [...] marca 2022 r. o umieszczeniu małoletniego K. S. pod bieżącą pieczą babki macierzystej, wnuk zamieszkał u skarżącej, zaś jego matka nie interesowała się synem, nie płaciła też na niego żadnych alimentów. Z powyższych przyczyn Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] maja 2023 r. ograniczył matce dziecka władzę rodzicielską przez powierzenie bezpośredniej pieczy nad małoletnim jego babce. Przyznane i wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze zostało w całości przeznaczone na potrzeby dziecka, tym bardziej, że jego matka nadal na nie w żaden sposób nie łoży i nie interesuje się jego losem. W tej sytuacji odebranie świadczenia wychowawczego jest w ocenie skarżącej bardzo niesprawiedliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Istota sporu dotyczy zaś wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (...), z kolei art. 2 pkt 10 ustawy zawiera definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W sprawie bezsporne jest, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] VII Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] (w pkt 2) umieścił K. S. pod bieżącą pieczą babki macierzystej (skarżącej), zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z [...] maja 2023 r. sygn. akt [...] ograniczono władzę rodzicielską matki ww. dziecka przez powierzenie bezpośredniej pieczy nad małoletnim skarżącej, przez ustalenie miejsca zamieszkania dziecka u skarżącej oraz przez powierzenie skarżącej prawa decydowania o wyborze leczenia i sposobu kształcenia małoletniego, czy zmieniono pkt 2 ww. postanowienia z [...] marca 2022 r. Mając na uwadze treść postanowienia z [...] marca 2022 r. skarżąca w dniu 20 czerwca 2022 r. wystąpiła do ZUS o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dziecko – K. S od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Świadczenie to zostało przyznane, jednak następnie ZUS decyzją z [...] sierpnia 2023 r. uchylił skarżącej prawo do ww. świadczenia wychowawczego, powołując się na art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy i uznając, że skarżąca nie spełnia wymaganej przesłanki do uznania jej za opiekuna faktycznego dziecka. W konsekwencji uznał również wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia wykładni art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy na tle podobnych przypadków jak w niniejszej sprawie, tzn. gdy z wnioskiem o przyznanie świadczeń wychowawczych występuje osoba, której sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem, był już przedmiotem oceny wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (analogiczny problem dotyczył spraw o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku). W wyrokach tych sądy uwzględniały skargi osób, którym na mocy postanowienia sądu opiekuńczego powierzono bieżącą pieczę nad małoletnim, a organy odmawiały przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na literalną treść art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy (lub zasiłku rodzinnego i dodatków) (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 703/12; w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 695/13, z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 654/20 i z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 700/21; w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, w Krakowie z 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1140/17, w Rzeszowie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 767/18 i II SA/Rz 769/18; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18, z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19; https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Zdaniem Sądu, wyniku wykładni językowej art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy. Taki wniosek wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tego Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Takie stanowisko potwierdza także art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka stanowiący, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Jak wynika z powyższego, wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, a które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w przywołanych przepisach Konstytucji RP i Konwencji, jest nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu, wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przepisy te statuują zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to jednak by różnicowanie to było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego jest dokonywane. Kryterium to winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma wyprowadzona z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy, bowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądowego, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się ponadto uwagę, że zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro więc zakres opieki jest analogiczny, to tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę winny być zbieżne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko judykatury, uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności tych decyzji przyjął art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Sąd uznał, że organy uchylając przyznane skarżącej świadczenie wychowawcze na małoletniego i uznając je za nienależnie pobrane, dopuściły się naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Jednocześnie, skoro z powyższych przyczyn postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia i uznania świadczenia wychowawczego za nienależne nie mogło zostać wszczęte, to należy je obecnie uznać za bezprzedmiotowe, co w świetle art. 105 § 1 K.p.a., świadczy o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sądów administracyjnych bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1785/13, LEX nr 1592065). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530). Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.