VII SA/Wa 2608/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1666/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. J. – uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Do wydania decyzji SKO doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], Wójt Gminy D., w oparciu o art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 16 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości D. w gminie D. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]; dalej: "Plan miejscowy", "MPZP") – ustalił wobec R. J. (dalej: "skarżący") jednorazową opłatę w wysokości 4 841 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą działki oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości D., gmina D. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący 12 września 2018 r. sprzedał działkę ewidencyjną o nr [...] położoną w miejscowości D., gmina D. Dowodem dokonania sprzedaży jest wypis z aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach obowiązywania MPZP. Wójt wyjaśnił, że w niniejszej sprawie stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia nowego Planu miejscowego wynosi 25%. Sprzedaż nastąpiła 12 września 2018 r., zaś obowiązujący Plan miejscowy wszedł w życie z dniem 5 stycznia 2017 r., zatem sprzedaż działki nr [...] nastąpiła w terminie 5 lat od wejścia w życie nowego Planu, tzn. w okresie uprawniającym do pobrania opłaty. Wójt wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie objęta była dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały po sobie. Wzrost wartości ww. nieruchomości jest następstwem zmiany przeznaczenia gruntu w MPZP, w którym zbyta działka o nr [...] znajduje się w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oznaczonych symbolem A.14MN(U), dla których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem dopuszczalnym są usługi z zakresu handlu detalicznego, zdrowia (z wykluczeniem szpitali), oświaty, obsługi finansowej i doradczej lub inne, związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych ludności, drogi wewnętrzne, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. (uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z [...] sierpnia 2003 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., poz. [...]) ww. działka znajdowała się na terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obejmujących tereny upraw polowych, na których zgodnie z § 25 ust. 2 dopuszczano jedynie zabudowę zagrodową na głębokość jednego siedliska pod warunkiem, że działka posiadała zapewniony dojazd połączony z drogą publiczną oraz realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej i związanej z nimi urządzeń oraz dróg dojazdowych do pól. Organ I instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził 15 czerwca 2022 r. operat szacunkowy określający wzrost rynkowej wartości nieruchomości gruntowej w granicach działek ewidencyjnych o dawnych numerach [...] położonej w obrębie i gminie D. (nieruchomość przed podziałem) na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem jej części stanowiącej działkę o nr [...]. Opracowany operat potwierdził fakt wzrostu wartości prawa własności zbytej części nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. 1709 o powierzchni 650 m2. Do określenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, natomiast do określenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie kwestii związanych z ewentualnym wzrostem nieruchomości, do którego mogło dojść w wyniku późniejszego podziału nieruchomości i wycenie poddał nieruchomość składającą się z działek o nr ewid. [...]. W operacie rzeczoznawca dokonał analizy i scharakteryzował rynek nieruchomości zarówno pod rządami starego jak i nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oszacowany w operacie wzrost rynkowej wartości nieruchomości w granicach działek ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,4635 ha na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony według cen transakcyjnych na datę sprzedaży części wycenianej nieruchomości oraz stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie nowego planu, w przeliczeniu na powierzchnię części nieruchomości podlegającej zbyciu (działka nr [...] o powierzchni 650 m2) wynosi: 19 364 zł. Zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 25% różnicy wartości nieruchomości została ustalona następująco: (19 364,00 zł x 25%) 4 841 zł. Organ podał, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do operatu. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie tej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Organowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] października 2022 r. znak: [...], SKO uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska skarżącego o konieczności umorzenia postępowania. Plan miejscowy wszedł w życie 6 stycznia 2017 r., zatem organ I instancji postępowanie wszczął w określonym przez ustawodawcę terminie 5 lat od dnia, w którym MPZP albo jego zmiana stały się obowiązujące. W ocenie Kolegium, datą wszczęcia tego postępowania jest data zawiadomienia o jego wszczęciu z urzędu i data nadania tego zawiadomienia do skarżącego, tj. 31 grudnia 2021 r. SKO podniosło, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, objęta była dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały po sobie, w związku z czym w sprawie nie występowała tak zwana "luka planistyczna". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do przeznaczenia tej nieruchomości w kolejnych planach miejscowych. Jednak zdaniem Kolegium, zarówno w operacie szacunkowym, jak również w uzasadnieniu decyzji Wójta brak jest dokładnej analizy w zakresie dokonanych zmian planistycznych, jak również szczegółowych wyjaśnień dotyczących ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany Planu. Rzeczoznawca majątkowy w powyższym zakresie ogranicza się wyłącznie do wskazania ogólnych postanowień i oznaczeń nieruchomości pod rządami obu planów, organ I instancji zaś powyższe wskazania przytacza za rzeczoznawcą w uzasadnieniu decyzji. W ocenie SKO, powyższe jest nie do zaakceptowania w świetle rozumienia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem SKO, organ I instancji winien dołączyć do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem wypisy z obu MPZP i dokonać szczegółowej analizy oraz wykazać, co mogło przesądzić o wzroście wartości nieruchomości. Ponadto zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organ I instancji, winni rozważyć fakt, że pod rządami starego planu wyceniana nieruchomość stanowiła część większych nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy winno bezwzględnie wynikać, czy wzrost wartości nieruchomości nie był również na przykład wynikiem podziału nieruchomości na mniejsze, który to podział dokonał się już pod rządami nowego Planu miejscowego. Dla wyjaśnienia powyższej okoliczności nie jest wystarczające twierdzenie, że rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie kwestii związanych z ewentualnym wzrostem wartości nieruchomości, do którego mogło dojść w wyniku późniejszego podziału nieruchomości. Wyjaśnienie powyższego wymaga stosownych analiz i ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, których zabrakło w operacie szacunkowym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło następnie, że sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, samo w sobie nie jest wystarczające do uznania jej mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron. Stąd też bezwzględnym obowiązkiem ciążącym na organie I instancji będzie również dokonanie dogłębnej analizy przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, w takim zakresie, w jakim oceny może dokonać organ administracji publicznej. SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien mieć dodatkowo na uwadze, że rzeczoznawca majątkowy winien w operacie szacunkowym dokładnie wyjaśnić, co przesądziło o doborze podejścia, metody i techniki szacowania. Nie będzie wystarczające w powyższym zakresie, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jedynie przywołanie podstaw prawnych do wyceny. To rolą rzeczoznawcy jest wykazanie, że przyjęte przez niego podejście i metoda szacowania są właściwe dla realiów wyceny. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien uzupełnić operat również w powyższym zakresie. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie w przypadku, gdy rzeczoznawca decyduje się na dokonanie wyceny nieruchomości raz przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej (stary plan), po zmianie planu zaś sięga po podejście porównawcze metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy winien wyjaśnić, co przemawia za użyciem dwóch różnych metod i czy nie ma to wpływu na finalny wynik wyceny. W tym zakresie rzeczoznawca ograniczył się do przywołania przepisów oraz wskazania, iż przyjął dwie różne metody. Odnosząc się do charakterystyki rynku nieruchomości Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ograniczył się wyłącznie do wskazania, że za rynek ten uznał tereny wiejskie gminy D. oraz przyległe od wschodu i zachodu gmin M. i H. Powyższe również wymaga stosownych wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy majątkowego, gdyż szacowana nieruchomość położona jest na terenie gminy D., zaś np. pośród nieruchomości wskazanych w tabeli na str. 9 operatu (15 nieruchomości), tylko 3 z nich pochodzą terenu tej samej gminy. W ocenie SKO nie można wykluczyć, że inna lokalizacja nieruchomości może mieć znaczenie dla procesu wyceny, a powyższego nie da się zweryfikować bez wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się natomiast do doboru nieruchomości do porównań, Kolegium uznało za bezsporne, że o wyborze nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat, jednakże niewystarczającym jest wyłącznie tabelaryczne zestawienie nieruchomości z podaniem ich powierzchni, położenia oraz ceny transakcyjnej (tabela str. nr 9) i opisanie wyłącznie nieruchomości o cenie najwyższej oraz najniższej, w sytuacji gdy za cechy rynkowe, najistotniejsze z punktu widzenia wyceny, rzeczoznawca majątkowy przyjmuje położenie i otoczenie, kulturę rolną, klasę bonitacyjną gleby, dostęp do drogi, cechy użytkowe. W powyższym zakresie wszystkie z nieruchomości przyjętych do porównań winny podlegać szczegółowej charakterystyce, czego zabrakło nawet w przypadku nieruchomości o cenie najniższej i najwyższej. Dodatkowo w operacie winny znaleźć się informacje o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań, jak również winna zostać wskazana powierzchnia wszystkich nieruchomości oraz numery ewidencyjne działek uznanych za podobne. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opisu nieruchomości przyjętych do porównań pod rządami nowego Planu (tabela str. 11). Rzeczoznawca majątkowy wskazuje 4 nieruchomości, za cechy rynkowe uznaje położenie i otoczenie, możliwości inwestycyjne, powierzchnię, dostęp do drogi i mediów, gdzie w tabeli ponownie przywołuje wyłącznie powierzchnię oraz cenę transakcyjną. Kolegium podkreśliło, że tego rodzaju opis w najmniejszym stopniu nie pozwala organowi odwoławczemu na zweryfikowanie, czy faktycznie do wyceny przyjęto nieruchomości podobne. SKO wskazało, że opis nieruchomości przyjętych do porównań winien być na tyle szczegółowy, aby zarówno strony postępowania, jak i organy administracji publicznej nie miały wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy faktycznie przyjął nieruchomości podobne. Przypomniano, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to na organie administracji publicznej spoczywa końcowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Dlatego operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zdaniem Kolegium, w operacie szacunkowym przedłożonym do akt sprawy rzeczoznawca majątkowy nie dokonał tego rodzaju opisu nieruchomości, aby w sprawie można było jednoznacznie przesądzić, czy mamy do czynienia faktycznie z nieruchomościami podobnymi. W świetle powyższych uwag nie sposób zatem uznać, aby w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy możliwym było jednoznaczne stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości podobne. W ocenie SKO, powyższa wada operatu stanowi istotne naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. mające znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem bez uzupełnienia operatu szacunkowego o powyższe informacje niemożliwym jest na obecnym etapie rozpoznania sprawy ustalenie, czy faktycznie do wyceny przyjęto taką bazę nieruchomości, która odpowiada wymaganiom art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: "u.g.n."). Kolegium zauważyło, że skoro rzeczoznawca majątkowy nie zawarł opisu stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównań, to obowiązkiem organu I instancji było uzupełnienie operatu szacunkowego również i o te informacje, a brak jego uzupełnienia stanowi istotną wadę operatu, a przez to i kwestionowanej decyzji. Wada ta może mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem od uznania, czy stan przyjmowanych nieruchomości do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości. Powyższe będzie wymagało uzupełnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w sposób bezkrytyczny przyjął ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego i nie dokonał dokładnej analizy treści operatu. W rozpatrywanej sprawie organ ten dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ I instancji nie dostrzegł żadnych ze wskazywanych powyżej uchybień w treści przedłożonego do akt operatu. Stąd też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien wezwać rzeczoznawcę majątkowego do dokładnego uzupełnienia operatu, co właściwe będzie sprowadzało się niemalże do wykonania nowego operatu. W wydawanej ponownie decyzji winien dokonać oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, analizy operatu szacunkowego, uzasadnienie decyzji winno zaś spełniać wymogi postawione przez ustawodawcę w treści art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie (brak możliwości uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.), w związku z czym należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie do wezwania rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego w szerokim zakresie, który niewątpliwie może mieć znaczenie dla końcowego wyniku wyceny. Rzeczoznawca winien bowiem między innymi dokładnie opisać zbiory transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi i dopiero z tak utworzonych i szczegółowo opisanych zbiorów wyłonić te nieruchomości, które będzie można uznać za podobne. Aby umożliwić zweryfikowanie twierdzeń w powyższym zakresie zarówno stronom, jak i organom administracji publicznej, rzeczoznawca obowiązany będzie do dokładnego opisu wszystkich nieruchomości (nie tylko dokładnie i szczegółowo w zakresie przyjętych cech rynkowych), ale w zakresie cech świadczących o ich podobieństwie, jak również cech różniących te nieruchomości. Dalej winien dokładnie wyjaśnić, dlaczego na potrzeby sporządzonej wyceny właściwym podejściem i metodą jest podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej oraz dla drugiego ze zbiorów metoda porównywania parami, czego zabrakło w sporządzonym operacie. Operat ponadto winien zawierać dokładne wyjaśnienia i uzasadnienia w zakresie przyjętego rynku lokalnego. Rzeczoznawca powinien dokonać opisu stanu prawnego nieruchomości, jak również zawierać szczegółową analizę i wyjaśnienia w zakresie ewentualnego znaczenia podziału nieruchomości, do którego doszło pod rządami nowego MPZP, jak również uwzględnić wszystkie z okoliczności wskazywanych przez Kolegium. Ponadto operat nie powinien zawierać żadnych nieścisłości oraz błędów rachunkowych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się R. J., który złożył do tutejszego Sądu sprzeciw od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w trybie autokontroli i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej zmianę przez stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, względnie umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 37 ust. 4 u.p.z.p., polegające na wydaniu skarżonej decyzji z przekroczeniem 5-letniego terminu uwzględniającego możliwość zgłaszania roszczeń (w zakresie ustalenia wartości opłaty i obciążenia ją danej strony), jako że uchwalenie MPZP miało miejsce 6 października 2016 r., pierwotny zaś plan zagospodarowania uchwalony został w 2003 r., zaś postępowanie w stosunku do strony wszczęto skutecznie 10 stycznia 2022 r., tj. po upływie 5-letniego terminu; 2) (rażące) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy z uwagi na chronologię podejmowanych przez organ czynności, począwszy od wszczęcia postępowania do jego zakończenia i w konsekwencji tego ustalenie hipotetycznego i życzeniowego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jakoby uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (który ze względu na określone uwarunkowania przestrzennego nigdy nie zostanie zrealizowany) postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe w całości; 3) art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji sankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, niewykonalnej w istocie z chwilą wszczęcia postępowania, w stopniu trwałym (niewykonalność faktyczna); 4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na dokonaniu ustaleń nieprawdopodobnych i błędnych przeprowadzonych z pominięciem prawa strony do udziału w postępowaniu, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz złożenia wniosków dowodowych; 5) (rażące) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji; 6) 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924). W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanego postępowania wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia Planu miejscowego. Jak wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano natomiast, że wysokość tej opłaty ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zob. wyroki TK: z 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 oraz z 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16). Stosownie do art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala ww. opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, stanowiącego umowę, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Jak wynika z art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Szczegółowe zasady tej wyceny zawarto w przepisach u.g.n. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Z uwagi na to, że u podstaw wydania zaskarżonej decyzji legły stwierdzone przez Kolegium wady operatu szacunkowego, należy przypomnieć, że – co do zasady – ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty (por. wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1686/11, LEX nr 1270183). Należy przy tym zauważyć, że to jednak na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie zidentyfikowało wady operatu szacunkowego sporządzonego na użytek kontrolowanego postępowania. Kolegium wskazało, że zarówno w operacie szacunkowym przedłożonym do akt sprawy, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest dokładnej analizy w zakresie dokonanych zmian planistycznych, jak również szczegółowych wyjaśnień dotyczących ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu. Rzeczoznawca majątkowy w powyższym zakresie ogranicza się wyłącznie do wskazania ogólnych postanowień i oznaczeń nieruchomości pod rządami obu planów i nie wykazuje, co mogło przesądzić o wzroście wartości nieruchomości. SKO podniosło, że rzeczoznawca majątkowy powinien był rozważyć fakt, że pod rządami starego planu wyceniana nieruchomość stanowiła część większych nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Dlatego też z operatu powinno wynikać, czy wzrost wartości nieruchomości nie był również na przykład wynikiem podziału nieruchomości na mniejsze, który to podział dokonał się już pod rządami nowego planu miejscowego. Wyjaśnienie powyższego wymaga stosownych analiz i ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, których zabrakło w operacie szacunkowym, poprzedzającym wydanie decyzji. Niewadliwie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że rzeczoznawca majątkowy winien był w operacie szacunkowym dokładnie wyjaśnić, co przesądziło o doborze podejścia, metody i techniki szacowania. Nie będzie wystarczające w powyższym zakresie, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jedynie przywołanie podstaw prawnych do wyceny. To rolą rzeczoznawcy jest wykazanie, iż przyjęte przez niego podejście i metoda szacowania są właściwe dla realiów wyceny. Trafnie podkreślono znaczenie powyższego w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, tj. w sytuacji, gdy rzeczoznawca decyduje się na dokonanie wyceny nieruchomości raz przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej (stary plan), po zmianie planu zaś sięga po podejście porównawcze metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy winien wyjaśnić, co przemawia za użyciem dwóch różnych metod i czy nie ma to wpływu na finalny wynik wyceny. W tym zakresie rzeczoznawca ograniczył się do przywołania przepisów oraz wskazania, iż przyjął dwie różne metody. Kolegium następnie wskazało, że w operacie szacunkowym ograniczono się wyłącznie do wskazania, iż za rynek nieruchomości przyjęto tereny wiejskie gminy D. oraz przyległe od wschodu i zachodu gmin M. i H. Powyższe również wymaga stosownych wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy majątkowego, gdyż szacowana nieruchomość położona jest na terenie gminy D., zaś słusznie zauważyło SKO, np. pośród nieruchomości wskazanych w tabeli na str. 9 operatu, tylko niektóre z nich pochodzą terenu tej samej gminy. Kolegium prawidłowo zasygnalizowało, że nie można wykluczyć, iż inna lokalizacja nieruchomości może mieć znaczenie dla procesu wyceny, a powyższego nie da się zweryfikować bez wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto, SKO prawidłowo podkreśliło, że o wyborze nieruchomości do porównań decyduje rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat, jednakże niewystarczającym jest wyłącznie tabelaryczne zestawienie nieruchomości z podaniem ich powierzchni, położenia oraz ceny transakcyjnej i opisanie wyłącznie nieruchomości o cenie najwyższej oraz najniższej, w sytuacji gdy za cechy rynkowe, najistotniejsze z punktu widzenia wyceny, rzeczoznawca majątkowy przyjmuje położenie i otoczenie, kulturę rolną, klasę bonitacyjną gleby, dostęp do drogi, cechy użytkowe. W powyższym zakresie wszystkie z nieruchomości przyjętych do porównań winny podlegać szczegółowej charakterystyce, czego zabrakło nawet w przypadku nieruchomości o cenie najniższej i najwyższej. Dodatkowo w operacie winny znaleźć się informacje o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań, jak również winna zostać wskazana powierzchnia wszystkich nieruchomości oraz numery ewidencyjne działek uznanych za podobne. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opisu nieruchomości przyjętych do porównań pod rządami nowego Planu. Sąd podziela ocenę Kolegium, że taki opis nie pozwala organowi na zweryfikowanie, czy faktycznie do wyceny przyjęto nieruchomości podobne. Zatem słusznie wskazał organ odwoławczy, że opis nieruchomości przyjętych do porównań winien być na tyle szczegółowy, aby zarówno strony postępowania, jak i organy administracji publicznej nie miały wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy faktycznie przyjął nieruchomości podobne. Nie da się zaprzeczyć, że wykazane przez SKO wady operatu mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem od uznania, czy stan przyjmowanych nieruchomości do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości. Sąd podziela zatem stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji naruszył art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, bez wątpienia decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wady istniejącego operatu szacunkowego prowadzą bowiem do konieczności wezwania rzeczoznawcy majątkowego do jego uzupełnienia w szerokim zakresie. Jak wskazało Kolegium, rzeczoznawca powinien między innymi dokładnie opisać zbiory transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi i dopiero z tak utworzonych i szczegółowo opisanych zbiorów wyłonić te nieruchomości, które będzie można uznać za podobne. Aby umożliwić zweryfikowanie twierdzeń w powyższym zakresie zarówno stronom, jak i organom administracji publicznej, rzeczoznawca obowiązany będzie do dokładnego opisu wszystkich nieruchomości (nie tylko dokładnie i szczegółowo w zakresie przyjętych cech rynkowych), ale w zakresie cech świadczących o ich podobieństwie, jak również cech różniących te nieruchomości. Dalej powinien dokładnie wyjaśnić, dlaczego na potrzeby sporządzonej wyceny właściwym podejściem i metodą jest podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej oraz dla drugiego ze zbiorów metoda porównywania parami, czego zabrakło w sporządzonym operacie. Operat ponadto powinien zawierać dokładne wyjaśnienia i uzasadnienia w zakresie przyjętego rynku lokalnego. Rzeczoznawca zobowiązany będzie dokonać opisu stanu prawnego nieruchomości, jak również przedstawić szczegółową analizę i wyjaśnienia w zakresie ewentualnego znaczenia podziału nieruchomości, do którego doszło pod rządami nowego MPZP, a także uwzględnić wszystkie z okoliczności wskazywanych przez Kolegium. Ponadto operat nie powinien zawierać żadnych nieścisłości oraz błędów rachunkowych. Tak znaczny zakres uzupełnienia prowadzić może do znacznej zmiany sytuacji procesowej, wobec czego przeprowadzenie tego dowodu w postępowaniu odwoławczym nie miałoby w istocie charakteru uzupełniającego. Wykazane przez SKO naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). W ocenie Sądu, zarzuty podniesione w sprzeciwie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentacja skargi w zasadzie sprowadza się do podważenia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Skarżący stwierdził bowiem, że postępowanie to wszczęto po upływie pięcioletniego terminu pozwalającego na zgłoszenie roszczeń co do opłaty za wzrost wartości nieruchomości. Należy zatem wyjaśnić, że merytoryczne rozpatrzenie tego zarzutu przez Sąd w niniejszym wyroku wykraczałoby poza granice kognicji sądu administracyjnego obowiązujące w postępowaniu toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji administracyjnej wydanej w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na brzmienie tego przepisu, rozpoznając sprawę ze sprzeciwu, Sąd ma obowiązek uwzględnić przepisy prawa materialnego i inne, o ile wpływają one na zakres postępowania dowodowego, które powinno poprzedzić wydanie decyzji administracyjnej. Jednak dokonywana przez Sąd kontrola nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd nie może wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, LEX nr 3330958). Kwestia ta powinna zaś być przedmiotem oceny organów przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, jako bezzasadny.