II SA/Łd 451/24

Dnia 27 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.4114.186.2024 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 21 marca 2024 r. nr OPS.ŚR.5111.8209.2024. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 21 marca 2024 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku A. S. z 12 stycznia 2024 r. o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. w związku z opieką nad synem O. S.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wskutek wniosku z 12 stycznia 2024 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego, decyzją z 8 lutego 2024 r. odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 11 marca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na złożoną skargę A. S. na wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 stycznia 2024 r. utrzymującą, w mocy decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 13 grudnia 2023 r., orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z końcowym rozstrzygnięciem winien wstrzymać się do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w powyższym zakresie. W konsekwencji organ pierwszej instancji z uwagi na uzależnienie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., w związku z opieką nad O. S. od rozstrzygnięcia WSA, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a zawiesił postępowanie z wniosku A. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem O. S., na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazanym na wstępie postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. utrzymało je w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze A. S. zarzucił naruszenie: - art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego nowym brzmieniu i dokonania wykładni tego przepisu z brzmieniem obowiązującym do 1 stycznia 2024 r. i w konsekwencji uznanie, że rozstrzygnięcie skargi wniesionej do WSA na decyzję wydaną w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2024 r. stanowi prejudykat w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zachodzi w sprawie przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu, polegająca na tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, podczas gdy zaskarżona do WSA decyzja była wydana w innym stanie prawnym, a sama skarga dotyczyła jedynie wykładni przepisu art. 17 u.ś.r. w jego starym brzmieniu, która straciła na aktualności; - art. 12 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niepotrzebne przedłużanie postępowania poprzez jego zawieszenie; - art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że uzasadnienie postanowienia drugiej instancji spełnia wymogi właściwe dla uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnić ponadto należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) Podstawą prawną zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że "uprzednie rozstrzygnięcie", o którym mowa w powołanym przepisie to tzw. kwestia prejudycjalna, czyli rozstrzygnięcie co do którego organ prowadzący postępowanie nie posiada kompetencji tzn. sam nie może w tym przedmiocie orzec, ponieważ orzeka "inny organ" lub sąd. Jak więc zauważa się w doktrynie chodzi o zasadę legalności działania organów władzy publicznej (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 29). Komentatorzy podkreślają przy tym, że na uznanie pewnej kwestii za zagadnienie wstępne i przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 97 i wskazany tamże wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1596/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 kwietnia 2012r., II SA/Go 118/12). Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli organ administracji publicznej jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli równolegle toczy się lub może się toczyć postępowanie w innej sprawie, w której znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie miał zbliżony zespół okoliczności faktycznych (M. Romańska powołuje przy tym wyroki: NSA: z 8 maja 2007 r., II OSK 694/06; z 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05 oraz; postanowienia NSA: z 9 lipca 2010 r., II OSK 846/10; z 16 lutego 2011 r., II FZ 6/11; z 16 maja 2006 r., I FZ 154/06; z 16 lutego 2011 r., II FZ 7/11; z 13 maja 2011 r., II OZ 395/11; uchwała NSA (7) z 24 listopada.2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4, poz. 62). Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18; z 27 lutego 2019 r., II OSK 931/17). W rozstrzyganej sprawie ponowny wniosek skarżącego z 12 stycznia 2024 r. złożony został po nowelizacji zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego dokonanej ustawą z dnia 23 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r., nadanym ww. ustawa zmieniającą, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w związku ze sprawowaniem opieki wyłącznie nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku. Co istotne z punku widzenia skarżącego zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. warunkiem koniecznym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe, jednak na mocy art. 43 pkt 4 ustawy o świadczeniu wspierającym warunek ten został zniesiony 1 stycznia 2024 roku. Celem tej zmiany było umożliwienie podejmowania aktywności zawodowej przez opiekunów osób z niepełnosprawnościami uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i jak wynika z akt sprawy taki właśnie cel przyświecał skarżącemu w momencie składania ponownego wniosku o przedmiotowe świadczenie 12 stycznia 2024 r. Z treści uzasadnienia wyroku tutejszego sądu z 18 lipca 2024 r., II SA/Łd 239/24, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 stycznia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Aleksandrowa Łódzkiego z 13 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na starych zasadach wynika bowiem, że pierwotnie skarżący z wnioskiem o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia wystąpił 18 października 2023 r., załączając kserokopię orzeczenia zaliczającego małoletniego O. S. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Ponadto wyjaśnił, że do końca maja 2023 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na małoletniego O. S., sprawując nad nim opiekę, która nie kolidowała z odbywanymi przez stronę studiami doktoranckimi. Brak finansowych możliwości realizacji nałożonego na stronę obowiązku zmusił skarżącego do rezygnacji z pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego i podjęcia zatrudnienia w formie zdalnej, które starał się godzić z sprawowaną opieką nad synem. W okresie od 1 czerwca 2023 r. do 30 września 2023 r. odbywał praktykę, jak i wykonywał pracę na podstawie zawartej umowy zlecenia. Obowiązująca do 30 września 2023 r. umowa zlecenia nie została przedłużona przez zleceniodawcę. Od października 2023 r. sprawował nieprzerwanie opiekę nad niepełnosprawnym synem. Pismem przesłanym do organu 22 listopada 2023 r. skarżący zmodyfikował zakres wniosku o świadczenie, wskazując, iż w związku z podjęciem od 2 listopada 2023 r. zatrudnienia wnosi o przyznanie przedmiotowego świadczenia jedynie na październik 2023 r. Postępowanie zakończone wskazanym wyrokiem stanowiło według organu zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolejny, przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia już na nowych, wyżej opisanych zasadach, skarżący złożył 12 stycznia 2024 r. W ocenie sądu poprzednio wszczęte postępowanie w sprawie przedmiotowego świadczenia, rozstrzygnięte uchyloną przez tutejszy sąd decyzją SKO z 22 stycznia 2024 r., nie miało charakteru prejudycjalnego dla rozpoznania wniosku z 12 stycznie 2024 r., już tylko ze względu na zmianę od 1 stycznia 2024 r. przesłanek, warunkujących jego przyznanie. Fakt uprzedniego przyznania lub też odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie był warunkiem prowadzenia postępowania w rozstrzyganej sprawie. Co więcej, żaden przepis w przypadku odmowy przyznania świadczenia, nie zakazuje ponawiać wniosku o jego przyznanie, jeżeli zmianie ulegną okoliczności faktyczne lub prawne mające znaczenie dla sprawy. W rozstrzyganej sprawie znaczenie ma to, że w dacie pierwotnego wniosku podjęcie zatrudnienia wykluczało wnioskodawcę z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a warunek ten został zniesiony w momencie składania wniosku z 12 stycznia 2024 r. Skarżący zmodyfikował pierwotny wniosek, ograniczając jego zakres do października 2023 r., jak się wydaje właśnie ze względu na podjęcie od 1 listopada 2023 r. zatrudnienia. W tej sytuacji, w ocenie sądu, skarżący mógł ponowić swój wniosek w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., a organ powinien był przeprowadzić postępowanie w tym zakresie bez względu na rozstrzygnięcie zapadłe wskutek poprzedniego wniosku skarżącego, złożonego przed 1 stycznia 2024 r. W tym stanie rzeczy organy naruszyły przepisy postępowania, zawieszając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy wskazany wynik postępowania nie stanowił zagadnienia prejudycjalnego. Z tych to powodów sąd uznając skargę za usprawiedliwioną uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. ds