IV SA/Po 615/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 października 2024 r. sprawy ze skargi I. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowane na 02 lipca 2024 r. nr [...] (wydane w dniu 15 lipca 2024 r.) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. Ż. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem datowanym na 02 lipca 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia I. Ż., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z 29 maja 2024 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 23 maja 2024 r., złożonym przez ePUAP, I. Ż. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza W. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. – tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. - P. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...], dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan") – dla zamierzenia obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego szczelnego zbiornika ścieków na przydomową oczyszczalnię ścieków na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym K. , gmina W.. Przywołanym wyżej postanowieniem z 29 maja 2024 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, powołując się w uzasadnieniu na ustalenia zawarte w § 5 pkt 9 i § 31 pkt 6 Planu oraz fakt, że z informacji uzyskanej od P. w W. Sp. z o.o. wynika, iż ww. działka nr ewid. [...] ma możliwość przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Na to postanowienie Wnioskodawca złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz wywodząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia faktu, iż sieć kanalizacyjna zlokalizowana jest jedynie na działce nr [...] i nie obejmuje swym zasięgiem działki nr [...], ani nawet granicy obu ww. działek. Zdaniem Skarżącego, przyłączenie do sieci wiązałoby się z budową znacznego odcinka instalacji kanalizacyjnej – także na działce nr [...] – do najbliżej położonej studzienki, a to wiązałoby się z koniecznością rozbudowy sieci kanalizacyjnej, co jednak nie jest obowiązkiem Skarżącego, gdyż wykonanie sieci należy do obowiązków gminy. Tym samym organ w swym postanowieniu nie może podnosić argumentu, iż nie może wydać zaświadczenia żądanej treści z powodu istnienia sieci kanalizacyjnej na sąsiedniej działce. Postanowieniem z 02 lipca 2024 r. (nr [...]), sporządzonym w postaci tradycyjnej (papierowej), SKO utrzymało zaskarżone postanowienie Burmistrza w mocy, podzielając ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji (k. 54-58 akt sądowych). W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się natomiast wydruk postanowienia SKO – również opatrzonego datą 02 lipca 2024 r. i takim samym numerem ([...]) oraz o tożsamej treści jak ww. postanowienie – z tym że sporządzonego w formie dokumentu elektronicznego i podpisanego elektronicznie, przez 2 członków składu orzekającego SKO w dniu 10 lipca 2024 r., a przez ostatniego z członków tego składu w dniu 15 lipca 2024 r. Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu – z akt niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 111/24 (zakończonej wyrokiem WSA w Poznaniu z 25 września 2024 r.) – że postanowienie SKO opatrzone datą 02 lipca 2024 r. (nr [...]) zostało doręczone Skarżącemu jedynie w postaci elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, z datą odbioru 15 lipca 2024 r. Natomiast papierowa wersja ww. postanowienia (znajdująca się w aktach sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 111/24), zawierająca "tradycyjne" podpisy, "zachowana została na potrzeby SKO w P." (k. 53 nin. akt sądowych). Dokumentem elektronicznym z 22 lipca 2024 r. I. Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "na postanowienie SKO w P. z dnia 02.07.2024 r. nr [...]. oraz poprzedzające postanowienie Burmistrz W. [...] z dnia 29.05.24 r." Zarzuciwszy naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wniósł o uznanie obu ww. postanowień za nieprawidłowe oraz zwrot poniesionych kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył, mutatis mutandis, argumentację odwołania. W szczególności podkreślił, że brak elementu sieci kanalizacyjnej będącej własnością gminy na działce nr [...] lub na jej granicy stanowi przeszkodę w postaci możliwości realnego podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, a tym samym, aby chronić środowisko, Skarżący ma możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W konkluzji autor skargi stwierdził, że organ po zebraniu wszystkich dowodów i merytorycznym ich rozpatrzeniu winien dojść do przekonania, iż brak jest realnej możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, a tym samym ma on obowiązek wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2) – a takim jest niewątpliwie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, co expressis verbis wynika z art. 219 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W kontrolowanej sprawie pewnych trudności nastręcza już samo ustalenie zaskarżonego aktu. Jak to bowiem zostało zasygnalizowane w części "historycznej" nin. uzasadnienia, SKO w wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego na postanowienie Burmistrza wydało w istocie dwa postanowienia – jedno w postaci tradycyjnej (tj. papierowej) i z "tradycyjnymi" (tj. własnoręcznymi) podpisami członków składu orzekającego oraz drugie, w postaci elektronicznej i z takimiże (tj. elektronicznymi) podpisami. Pomimo że postanowienia te zostały w części nagłówkowej opatrzone takimi samymi datami (02 lipca 2024 r.) i numerami ([...]) oraz mają identyczną treść, to jednak z uwagi na to, że zostały wydane w różnym czasie – gdyż postanowienie "papierowe" w dniu 02 lipca 2024 r. (jako że brak podstaw do uznania, iż do własnoręcznego podpisania tego postanowienia przez wszystkich członków składu orzekającego SKO doszło w innej dacie niż podana w nagłówku aktu), a postanowienie "elektroniczne" w dniu 15 lipca 2024 r. (tj. z chwilą złożenia podpisu elektronicznego przez ostatniego z członków składu orzekającego, o czym niżej) – stanowią w istocie dwa odrębne akty administracyjne. A ponieważ tylko postanowienie "elektroniczne" – wydane w dniu 15 lipca 2024 r. – zostało doręczone Skarżącemu, to należy przyjąć, że ono właśnie stanowiło przedmiot zaskarżenia we wniesionej skardze. Konieczność przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie SKO po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Burmistrza wydało w istocie dwa różne (nietożsame) postanowienia, a nie jedno postanowienie w dwóch różnych formach (postaciach), wynika stąd, że – jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – za datę wydania decyzji (tu odpowiednio: postanowienia) uznaje się co do zasady datę jej podpisania, a nie np. doręczenia stronie. Sprawa administracyjna zostaje zakończona z chwilą zaopatrzenia decyzji we wszystkie niezbędne jej elementy, określone w art. 107 § 1 k.p.a. i od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Chwilą wydania decyzji jest zatem data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Do wniosku takiego prowadzi wykładnia art. 107 § 1 k.p.a. Skoro bowiem do istotnych elementów prawidłowej decyzji zalicza się oznaczenie organu, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie oraz podpis pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a także datę wydania decyzji, to bez wątpienia za chwilą wydania decyzji uznać należy nie datę jej doręczenia stronie, lecz datę jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej – dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie oraz doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki, tak procesowe, jak i materialne (por. wyroki NSA: z 24.05.2022 r., II GSK 113/19; z 05.02.2014 r., I OSK 838/12; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, pozostałe orzeczenia sądowe przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W konsekwencji to nie doręczenie rozstrzygnięcia (tu: postanowienia) stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. jego podpisanie – co potwierdza analiza orzecznictwa sądowego, w którym trafnie podkreśla się, że: - "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji" (zob. wyrok NSA z 15.07.2010 r., II OSK 2051/09; z 24.05.2023 r., III OSK 493/22); - "Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji. Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu" (zob. wyroki NSA: z 09.12.2021 r., II OSK 1967/21; z 14.12.2022 r., III OSK 4997/21). Do tego stanowiska przychyla się także doktryna, zaznaczając, że "[w] orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo" (zob. W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Warszawa 2017, s. 130). Wskazanie daty wydania decyzji (tu odpowiednio: postanowienia) wiąże się z wieloma skutkami zarówno w sferze prawa proceduralnego, jak i materialnego. W szczególności oznaczenie tej daty ma znaczenie w kontekście powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por.: M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 107, Nb 9; wyrok WSA z 19.2.2007 r., VI SA/Wa 774/06). Dlatego przyjmuje się w orzecznictwie, że brak albo nieprawidłowa data wydania decyzji stanowią rażące naruszenie prawa (por. wyroki WSA: z 19.2.2007 r., VI SA/Wa 774/06; z 25.9.2008 r., III SA/Lu 245/08; por. też M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 107, Nb 10), W myśl art. 14 § 1a k.p.a.: "Sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią". Użycie spójnika "lub" w cytowanym przepisie powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach (postaciach): dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach (postaciach) musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie (analogicznie, na gruncie nieobowiązującego już art. 14 § 1 k.p.a., wyroki NSA: z 18.04.2018 r., I OSK 2174/17; z 06.07.2020 r., II OSK 908/20). Tymczasem zaskarżone postanowienie SKO – wydane w postaci elektronicznej – mimo opatrzenia go datą 02 lipca 2024 r. zostało w rzeczywistości podpisane (elektronicznie) znacznie później, jako że przez 2 członków składu orzekającego SKO w dniu 10 lipca 2024 r., a przez ostatniego z członków tego składu w dniu 15 lipca 2024 r. (będącym, w efekcie, jednocześnie dniem wydania tego postanowienia). Oznacza to, że w istocie SKO dwukrotnie rozpoznało zażalenie Skarżącego na postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia, w dwóch różnych dniach, a mianowicie: 02 lipca 2024 r. (ostatecznym postanowieniem sporządzonym w postaci papierowej) oraz 15 lipca 2024 r. (ostatecznym postanowieniem sporządzonym w postaci elektronicznej – z błędnym oznaczeniem daty w nagłówku). W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Cytowany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie – zgodnie z art. 126 k.p.a. – także do postanowień, od których przysługuje zażalenie, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Oznacza to, że do takich postanowień – jak w szczególności to będące przedmiotem rozpatrywanej tu skargi – stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a. (argument z art. 126 k.p.a.). Skoro zaskarżone postanowienie (w postaci elektronicznej) zostało wydane przez SKO 13 dni po załatwieniu sprawy zażalenia Skarżącego na postanowienie Burmistrza ostatecznym postanowieniem wydanym przez SKO w postaci papierowej, to dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wobec stwierdzenia – z wyżej przedstawionych przyczyn – nieważności zaskarżonego postanowienia SKO, Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości tego rozstrzygnięcia ani poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Albowiem z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 25.11.2009 r., II GSK 179/09; z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10; z 15.09.2011 r., II GSK 777/10; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16; z 05.01.2024 r., I OSK 1888/22). Wszak w następstwie takiego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać (art. 153 p.p.s.a.) treść rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś w istocie rzeczy prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. De facto orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję lub postanowienie organu administracji. Pogląd ten nie budził zresztą wątpliwości pod rządem wcześniej obowiązującej ustawy o NSA (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10; z 05.01.2024 r., I OSK 1888/22; por. też wyroki NSA: z 10.02.1998 r., I SA 1342/97, LEX nr 45991; z 16.09.1998 r., I SA 2223/97, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO zobowiązane będzie doręczyć Skarżącemu postanowienie z 02 lipca 2024 r. – wydane w postaci papierowej – zgodnie z art. 39 § 3 k.p.a., tj. przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku, gdy decyzja podpisana jest tradycyjnie (własnoręcznie) wówczas powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie, powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zarazem skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej (por. wyroki NSA: z 19.12.2022 r., II OSK 282/22; z 08.12.2020 r., II OSK 1906/20 i II OSK 1991/20, i tam powołane dalsze orzecznictwo). O ile bowiem regulacja k.p.a. w art. 393 przewiduje możliwość doręczenia wydruku pisma wydanego przez organ w postaci elektronicznej, tak przepisy nie przewidują procedury odwrotnej, tj. takiego "scyfryzowania", by zapewnić możliwość doręczenia stronie decyzji zgodnie z art. 109 k.p.a., tj. jej oryginału, a nie odpisu lub innej postaci. Przyjmuje się jednakże, że jeśli decyzja z powodu braku możliwości wydania jej w formie dokumentu elektronicznego zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie powinno nastąpić na piśmie, nawet gdy został spełniony jeden z warunków określonych w art. 391 pkt 1-3 k.p.a. (por. P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 391, Nb 2).