II SAB/Wr 617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z/s w Z. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych). Pismem z dnia 20 maja 2024 r. P. sp. z o.o. z/s w Z. (dalej: strona skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia z 15 lutego 2024 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb Ł., działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że organ błędnie potraktował pismo-ponaglenie z 15 lutego 2024 r. jako skargę w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), na skutek czego zastosował art. 239 § 1 k.p.a. i uznał, że w niniejszej sprawie ponownie została wniesiona bezzasadna skarga, która była już przedmiotem badania. Zdaniem autora skargi, organ miał obowiązek zbadać treść pisma strony skarżącej i odpowiednio je zakwalifikować jako ponaglenie, przy czym nie tylko powinien wziąć pod uwagę nagłówek pisma, ale także jego zawartość i argumenty w nim podniesione. Poprzez ustalenie w sposób powyższy typu i zakresu wniesionego przez stronę skarżącą pisma, organ, zdaniem pełnomocnika, dokonał nieprawidłowej konkretyzacji uprawnień strony i ograniczył się do sporządzenia pisma stanowiącego wyłącznie czynność materialno-techniczną, w którym jedynie zreferował kwestie niemające w sprawie miejsca. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) nie należą do kategorii rozstrzygnięć podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność DWINB w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia z 15 lutego 2024 r., wniesionego na podstawie art. 37 k.p.a. Zgodnie z § 1 wyżej powołanego przepisu, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponadto ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3). Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie (§ 6). Przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również według k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2170/18 oraz z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2447/20, dostępne w CBOSA). Postępowanie w sprawie ponaglenia jest postępowaniem wpadkowym, przez co niezastosowanie się przez organ do jego rozpoznania nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji dla strony w kwestii postępowania sądowoadministracyjnego. Złożenie ponaglenia umożliwia bowiem złożenie skargi do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie głównej, gdyż spełniony jest warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2897/19, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym stwierdzić należy, że wniesienie ponaglenia nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 47/19 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 65/13). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie bezczynności w przedmiocie rozpoznania ponaglenia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarga bowiem jest dopuszczalna jedynie w przypadkach, w których bezczynność dotyczy spraw, w których wydawane są postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, jak również rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie dotyczące ponaglenia nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreślano, że skoro postanowienie wydane trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to niedopuszczalna jest również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania (tym samym na bezczynność) w sprawie rozpatrzenia ponaglenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 866/19, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą rozpatrzenia ponaglenia strony skarżącej na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb Ł., działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uzupełniająco należy wskazać, że nawet gdyby uznać pismo strony skarżącej z dnia 15 lutego 2024 r., w którego zakresie rozpoznania bezczynność organu została zaskarżona w niniejszej sprawie, za skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., taki przedmiot zaskarżenia nie mieściłby się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.