I OSK 2170/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Lu 174/18 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] grudnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Lu 174/18 odrzucił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] grudnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność za nieuzasadnione, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że w sprawie zostało zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., które nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że skarżący zarzucił Staroście Kraśnickiemu bezczynność składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w dniu 16 listopada 2017 r. "zażalenie", które powinno być nazwane "ponagleniem", skoro zostało wniesione już pod dniu 1 czerwca 2017 r., a więc po wprowadzeniu zmian dokonanych na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz.935), jednakże wobec tej samej istoty obu tych instytucji, nie miało znaczenia to, że Kolegium rozpatrzyło "zażalenie", a nie "ponaglenie". Ponieważ na postanowienie takie nie służyło poprzednio i nie służy w obecnym stanie prawnym zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), nie jest to zatem postanowienie podlegające kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia Stowarzyszenie zaskarżając wydane postanowienie w całości wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i błędne niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Stowarzyszenie, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. skierowało zażalenie (obecnie ponaglenie) realizując obowiązek, przed skierowaniem skargi na bezczynność organu administracji. Niewyczerpanie tego postępowania i skierowanie skargi na bezczynność organu bezpośrednio do WSA dawałoby bowiem podstawy do jej odrzucenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżone postanowienie mieści się jednak w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie jest to postanowienie mieszczące się w dyspozycji art. 37 k.p.a., który reguluje postępowanie dotyczące bezczynności, lecz dotyczy kwestii właściwości postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, jest tym samym postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Ponieważ katalog postanowień w art. 37 k.p.a. nie jest zamknięty, a nadto przepis ten nie określa dalszego postępowania w przypadku uznania zażalenia za nieuzasadnione, jak to ma miejsce w przypadku uwzględnienia zażalenia (ponaglenia) i nie stwierdza, że zażalenie nie przysługuje na takie postanowienie, to ponieważ jest postanowieniem zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy winno podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zrzekło się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (...) przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, a to przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez wadliwe odrzucenie skargi oraz art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. W ten sposób sformułowane zarzuty nie mogły być skuteczne. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Podkreślić należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis paragrafu drugiego art. 3 p.p.s.a. dotyczy zaś kognicji sadów administracyjnych do rozstrzygania skarg na określone w nim kategorie spraw (pkt 1-9). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. nie został przez stronę skarżącą kasacyjnie powiązany z jakimkolwiek przepisem mającym zastosowanie w postępowaniu przed sadem administracyjnym, a mogącym stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny wobec zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14). Nie mógł także być uwzględniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powiązany wyłącznie z zarzutem naruszenia w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skoro bowiem Sąd I instancji w postanowieniu stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie mieści się w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne, to prawidłowo zastosował wynikającą z przepisów p.p.s.a. dyspozycję w postaci odrzucenia skargi. Przypomnieć bowiem należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Zaznaczyć jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jednakże może dokonać rekonstrukcji zarzutu w sytuacji, gdy umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Mając to na uwadze w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na wytyku zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli sądowej prowadzącej do nieuprawnionego odrzucenia skargi, przez próbę wykazania, że Sąd był zobligowany do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a., którego błędnie nie zastosowano, w sytuacji w której Sąd był zobowiązany do kontroli postanowienia wydanego w oparciu o art. 37 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji wadliwie odrzucono skargę z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skargi na postanowienia w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, po rozpatrzeniu ponaglenia (wcześniej zażalenia) wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie mogą być rozpatrywane przez sądy administracyjne w oparciu o przepisy ustawy p.p.s.a. "Instytucja zażalenia na bezczynność jest specyficznym środkiem prawnym przewidzianym przepisami k.p.a.. Jego wyjątkowość przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i n. k.p.a. (..) Jak trafnie podnosi J. Borkowski: "Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy’ (..)" w: R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 264. Także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie ugruntowane (por. m.in. orzeczenia NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 1352/11, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. kat: I OSK 1014/11, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 74/13, z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 872/12, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2259/10, NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt: I OZ 1094/17, NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt: I OSK 3145/15, NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 206/17). Jednolicie przyjmuje się, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., które to jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na te postanowienie (art. 141 § 1 k.p.a.). Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można było przyjąć, że postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. jest zaskarżalne, tylko dlatego, że jest postanowieniem o rozstrzygnięciu negatywnym dla strony – uznającym zażalenie za nieuzasadnione i jako taki blokującym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ocena bezczynności organu nastąpi bowiem wskutek rozpoznania skargi na bezczynność Starosty Kraśnickiego wniesionej w jedynym piśmie wraz ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] grudnia 2017 r., a wyłączonej do odrębnego postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2018 r. Wprawdzie z analizy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, wadliwie powołując podstawę prawną, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a.