II OSK 2447/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 443/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. . na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Pismem z dnia 26 lutego 2019 r. K. W. wzniosła skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r. odrzucił skargę. Powołując się na treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające co do istoty. W niniejszej sprawie, w pouczeniu przedmiotowego pisma poinformowano, że przedmiotowe postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie należy do katalogu spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Postanowienie zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8) P.p.s.a. - poprzez odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi, pomimo że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., z czego wynika, że sprawa skarżącej należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez przekroczenie granic swobody sądowej przyznanej Sądowi przez ten przepis co do zarzutów, wniosków i podstaw prawnych powołanych w skardze, a w efekcie nierozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. - poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia z dnia 30 sierpnia 2019 r. stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron; 4) art. 149 § 1 i § P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i do rozstrzygnięcia przez ten Sąd o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu (pełnomocnik oświadczyła, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie zasadniczo odpowiada prawu. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8) P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Pod rządami art. 37 K.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 maja 2017 r. w orzecznictwie przyjmowano jednolicie, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a., które jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie jest rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie - patrz: art. 141 § 1 K.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 2 lipca 2018 r. I OSK 2170/18; z 12 kwietnia 2018 r. I OSK 206/17; z 6 lipca 2017 r. I OZ 1094/17; z 21 września 2017 r. I OSK 3145/15; z 31 stycznia 2013 r. I OSK 74/13; z 27 kwietnia 2012 r. I OSK 872/12; z 7 lutego 2012 r. II OSK 2259/10; z 3 listopada 2011 r. I OSK 1352/11; z 17 czerwca 2011 r. I OSK 1014/11). Powyższa argumentacja znajduje także zastosowanie do postanowienia wydanego w trybie art. 37 K.p.a. na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, na postanowienie wydane na podstawie art. 37 K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. A zatem, co do zasady, podstawa rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa. Przepis art. 37 § 6 K.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również według K.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2170/18). Analiza treści skargi wniesionej do WSA we Wrocławiu nie nasuwa wątpliwości co jest przedmiotem skargi. Żądanie skarżącej bezsprzecznie dotyczyło poddania kontroli postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 37 § 6 K.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował powyższych przepisów P.p.s.a., zatem nie mógł ich naruszyć. Przed rozpoznaniem sprawy pierwszeństwo ma badanie przez sąd dopuszczalności skargi. Bezskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jakkolwiek wnosząca kasację wskazała na oczywiste naruszenie w zakresie przedstawienia stanu sprawy, to jednak z uwagi na powyższe wywody naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie mało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.