I OZ 587/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M., A.Z. i M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 598/24 w sprawie ze skargi J.M., A.Z. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/3807/23 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 598/24 (dalej postanowienie z 24 lipca 2024 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił J.M., A.Z. i M.M. (dalej skarżący) wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/3807/23 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący - wnosząc o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia - w żaden sposób nie wykazali zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ppsa. Wniosek nie zawiera wskazania okoliczności uwiarygodniających, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje bezpośrednio szkodę w ich majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym, lub trudne do odwrócenia skutki. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu [...] nie jest brakiem formalnym wniosku i nie podlega uzupełnieniu na wezwanie Sądu stosownie do art. 49 § 1 ppsa. Wykazanie okoliczności będących przesłankami wstrzymania stanowi merytoryczną część takiego wniosku, bowiem to ona podlega ocenie w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. Nie podlega ona uzupełnieniu jak brak formalny bowiem odnosi się do meritum wniosku. Sąd I instancji, na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji (k. 2-7, 20-21v akt sądowych; decyzja w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Zażalenie na postanowienie z 24 lipca 2024 r. złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata R.M., wnosząc o jego zmianę przez wstrzymanie zaskarżonej decyzji na czas postępowania. Skarżący podnieśli, że już w "skargach" wskazywali wprost, że zaskarżona decyzja nakładała na nich nieprzewidziane wcześniej obowiązki publicznoprawne w dużej wysokości, co wpływa negatywnie na ich sytuację prawną i majątkową. Wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę równą należnościom za okres 19.3.2021 r. - 16.3.2022 r. Okoliczność ta w ocenie skarżących uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 28-29 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu [...], o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 556, uw. 2). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 474, nb 6). Pojęcie skutków aktu [...], tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1.2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/ 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 569-572, uw. 26-28, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r. II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006/1/s. 12-15). Szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne, ponieważ w sytuacji, jeżeli strona wygra sprawę, będzie miała podstawę do żądania zwrotu zapłaconych środków. Szkoda majątkowa może wystąpić w dwu postaciach: strat, które poszkodowany poniósł (damnum emergens) wskutek ubytku lub utraty poszczególnych składników majątkowych (np. pieniędzy, wierzytelności itp.) albo zwiększenie się pasywów (np. zwiększenie istniejących zobowiązań) oraz utraty korzyści, które mógłby osiągnąć (lucrum cessans), gdyby mógł swobodnie dysponować przysługującym mu składnikiem majątkowym. Zasadniczo w przypadku, gdy składnikami tymi są środki pieniężne lub rzeczy oznaczone co do gatunku, strata ma charakter odwracalny. Niemniej, każdocześnie przy ocenie przesłanek wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji w danej sprawie, które są orbitują wokół kwestii szkody majątkowej, należy wziąć pod uwagę również sytuację życiową wnioskodawcy. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Wskazać również należy, że na gruncie omawianych regulacji procesowych możliwe jest wstrzymanie wykonania tylko zaskarżonego aktu lub czynności. Z art. 61 § 3 ppsa ppsa wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie tej instytucji, co jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa (postanowienia NSA z: 14.5. 2014 r. I OZ 363/14; 13.11. 2014 r. II FZ 1504/14; aprobowane przez T. Wosia - op. cit., s. 556-557, 572, uw. 2, 28). Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że skarżący ani w skardze, ani w zażaleniu, w żaden sposób nie wykazali konkretnych okoliczności wymaganych w świetle art. 61 § 3 ppsa. Poprzestali jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że okoliczności te zachodzą. Kwoty opłaty ustalone za pobyt babci w DPS, obciążające każde w wnuków, są symboliczne (zasady doświadczenia życiowego, wskazujące na realne koszty utrzymania osoby starszej) - różniąc się w poszczególnych miesiącach - w granicach dla: J.M. - od 790,53 zł (maksymalnie) do 87,81 zł (minimalnie); A.Z. - od 798,45 zł (maksymalnie) do 295,19 zł (minimalnie); M.M. - od 798,45 zł (maksymalnie) do 295,19 zł (minimalnie; tenor zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej). Tym samym skarżący nie uczynili zadość wymaganiom wniosku, co musiało skutkować odmową wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.