III OSK 459/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1361/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w H. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 kwietnia 2022 r., KWT.72.9.2022 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1361/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w H. na postanowienie Prezesa Wód Polskich (dalej: organ) z 28 kwietnia 2022 r., nr KWT.72.9.2022 w przedmiocie zwrotu podania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w H. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku w sytuacji, gdy postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wadliwe, bowiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. prawidłowo zwrócił podanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 66 § 3 k.p.a. reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, nie jest właściwy w sprawie, a organ ten nie może ustalić organu właściwego albo gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Zauważono, że w takiej sytuacji na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego, a jedynie zwrot podania wnoszącemu. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Artykuł 66 § 3 k.p.a. normuje dwa przypadki: po pierwsze, gdy organ, do którego wniesiono podanie, stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie, a ze względu na rozwiązania prawne nie jest w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Postanowienie o zwrocie podania z powodu nieustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie otwiera przed stroną możliwości obrony przez złożenie środków zaskarżenia: zażalenia oraz żądania stwierdzenia nieważności. Otwiera się też przed stroną prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak drugiego organu administracji publicznej, któremu przypisuje się właściwość, wyłącza istnienie sporu o właściwość. Drugi przypadek unormowany w art. 66 § 3 k.p.a., to gdy organ administracji publicznej ustalił, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 66 § 4 k.pa. wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o zwrocie podania, w razie gdy w sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. W takim przypadku pomimo dokonanej przez organ administracji publicznej wykładni przepisów prawa wyznaczających właściwość organu w sprawie, organ jest związany postanowieniem sądu o odrzuceniu pozwu i musi sprawę załatwić. W ocenie spółki, w przedmiotowym stanie faktycznym, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. prawidłowo zastosował art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócił podanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Warunkiem zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. jest to, aby bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień było oczywiste, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzany prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1128/18 ). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie doszedł do niezasadnego przekonania, że w sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zaś WSA w Warszawie, co do zasady podtrzymał stanowisko organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), którego strona skarżąca upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i w konsekwencji wydanie wyroku w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem organ I instancji prawidłowo zwrócił podanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Rozpatrując skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie żądania organowi administracji prowadzi do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 168). Nie dochodzi zatem do wszczęcia postępowania w szczególności wówczas, gdy złożone żądanie dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 1992 r., I SA 1408/91 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W orzecznictwie przepisy o właściwości określa się jako bezwzględnie obowiązujące (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 października 1995 r., sygn. akt II SA/Lu 2409/94, ONSA 1996, Nr 4, poz. 161; z 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 782/93 OSP 1995, Nr 1, poz. 25; z 25 maja 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2131/94, niepubl., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 160/13). W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie. Badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 2/13). W przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego organ ten, stwierdzając brak swej właściwości w sprawie, dokonuje czynności porządkowej przekazania do organu właściwego w trybie art. 66 § 1 k.p.a. lub zwrócenia pisma jego autorowi z odpowiednim pouczeniem, zgodnie z art. 66 § 3, jeżeli organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli organ administracji publicznej zdecyduje się na zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrot podania, to w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie może formułować żadnych merytorycznych ocen żądania, z którym wystąpił podmiot wnoszący podanie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/11). Rację ma zatem Sąd I instancji podzielając ocenę prawną dokonaną przez organ odwoławczy, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne w pierwszej instancji wydał postanowienie z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. Jak słusznie podniesiono, zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzony prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania. W niniejszej sprawie organ I instancji, nie będąc w stanie dokonać oceny zasadności wniosku i ewentualnych uprawnień do władczej ingerencji w rozstrzygnięcie podania jedynie na podstawie analizy jego treści, wezwał obie strony sporu do złożenia wyjaśnień i zajęcia merytorycznego stanowiska sprawie. Takie działanie organu administracji publicznej jednoznacznie wskazuje na wszczęcie i prowadzenie postępowania wyjaśniającego, niewątpliwie zatem organ wyszedł poza czynności wstępne zmierzające do ustalenia, czy postępowanie może być w ogóle wszczęte. Co więcej, w wydanym postanowieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające. Tymczasem, w świetle art. 66 § 3 k.p.a., obowiązkiem organu było wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, nie zaś badanie merytorycznych aspektów sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/06: "Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania". W świetle powyższego, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, zgodnie z którym skoro faktycznie postępowanie administracyjne było prowadzone i w postępowaniu tym brały udział podmioty zainteresowane rozstrzygnięciem sporu, to postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wedle art. 104 k.p.a., ewentualnie wydaniem decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Potwierdzeniem niniejszej konkluzji zdaje się być również fakt, iż organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji doręczył postanowienie skarżącej kasacyjnie, a zatem podmiotowi, który nie powinien posiadać przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. reguluje wyłącznie obowiązki organu w zakresie ustalenia braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania i tylko wnioskodawca jest podmiotem zainteresowanym wynikiem sprawy. Skoro jednak w sensie faktycznym i formalnym postępowanie administracyjne zostało wszczęte to jedynym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka wskazując, iż organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, doszedł do niezasadnego przekonania, że w sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co do zasady podtrzymał stanowisko organu II instancji. Organ odwoławczy nie przesądził wyniku postępowania, nie zobowiązał organu pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wskazał jedynie, że z uwagi na fakt wszczęcia przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających, koniecznym jest zastosowanie regulacji określonej w art. 105 § 1 k.p.a. lub w sytuacji dostrzeżenia takiej potrzeby – regulacji zawartej w art. 104 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.