I GSK 1/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 819/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na akt Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie z dnia 16 września 2024 r. nr SCP-IV-5.704.4.2.2024.DKi w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na rzecz Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 5 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 819/24, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w S. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie (dalej zwanego: instytucją pośredniczącą) z 16 września 2024 r. nr SCP-IV-5.704.4.2.2024.DKi w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku nr FESL.01.08-IP.01-09CD/24-001, złożonego w ramach naboru nr FESL.01.08-IP.01-110/24 przez instytucję pośredniczącą aktem z 16 września 2024 r., zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła na podstawie art. 176 § 1 i § 2 w zw. z art. 185 § 1, a także art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o: uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od instytucji pośredniczącej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w zw. z pkt I Załącznika nr 8 do Regulaminu wyboru projektów – Opracowania dotyczącego rodzajów działalności wykluczonych z możliwością ubiegania się o dofinansowanie w ramach działania FESL.01.08. Innowacje cyfrowe w MŚP w ramach programu Fundusze Europejskie dla Śląskiego 2021 – 2027 oraz pkt. 1 Tabeli nr 1 Załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt skarżącej: a) nie spełnia kryterium "Kwalifikowalności przedmiotowej projektu" jako dotyczący "wsparcia sektora wykluczonego" – inwestycji w zakresie produkcji, przetwarzania, transportu, dystrybucji, magazynowania lub spalania paliw kopalnych, podczas gdy w istocie projekt mieści się w zakresie działalności związanej z oprogramowaniem i doradztwem w zakresie informatyki oraz działalności powiązanej; pozostałej działalności usługowej w zakresie technologii informatycznych i komputerowych oraz przetwarzaniu danych, zarządzaniu stronami internetowymi (hosting) i podobnej działalności; b) nie mieści się w zakresie wyłączenia wskazanego w odnośniku (II), którego zaistnienie pozwala na wsparcie sektora wykluczonego, pomimo że projekt ten należy traktować jako inwestycję przygotowującą do "wprowadzenia do systemu gazów odnawialnych i niskoemisyjnych, takich jak wodór, biometan i gaz syntezowy" oraz umożliwiającą "zastąpienie instalacji zasilanych stałymi paliwami kopalnymi"; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.). przez błędne przyjęcie, że projekt skarżącej nie spełnia kryterium "Kwalifikowalności wydatków", jako dotyczący "wsparcia sektora wykluczonego" – inwestycji w zakresie produkcji, przetwarzania, transportu, dystrybucji, magazynowania lub spalania paliw kopalnych, podczas gdy w istocie projekt nie przewiduje żadnych wydatków w ww. zakresie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną instytucja pośrednicząca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzez kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono, także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie te i następne orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarżąca kasacyjnie spółka w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że projekt skarżącej nie spełnia kryterium "Kwalifikowalności wydatków". Zarzut ten nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, bowiem brak jest podstaw normatywnych do formułowania takiego zarzutu. Organ na etapie postępowania związanego z oceną projektu – co do zasady – nie działa w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Znajduje to podstawę normatywną w art. 59 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027, wskazującej na ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w procedurze konkursowej. Do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1 – 4, o ile ustawa nie stanowi inaczej (59 ustawy). W konsekwencji powyższej regulacji prawnej sąd administracyjny, kontrolujący prawidłowość oceny dokonanej przez organ nie dokonuje tej oceny stosując, z powodu treści art. 59 ustawy wzorce proceduralne, zawarte w przepisach k.p.a., a wzorce procesowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027. Tym samym powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy k.p.a. nie mogły podlegać ocenie dokonywanej przez sąd I instancji, ani przez organ w toku oceny projektu. Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że wprawdzie strona podnosi zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w zw. z pkt I Załącznika nr 8 do Regulaminu wyboru projektów – Opracowania dotyczącego rodzajów działalności wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach działania FESL.01.08. Innowacje cyfrowe w MSP w ramach programu Fundusze Europejskie dla Śląskiego 2021 – 2027 oraz pkt. 1 Tabeli nr 1 Załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów, to z treści tych zarzutów wynika, że kwestionuje ona de facto błędne zastosowanie tychże przepisów (a nie błędną wykładnię). Odwoływanie się wprost do błędnego przyjęcia przez sąd I instancji – zdaniem skarżącej, że projekt nie spełnia kryterium "Kwalifikowalności przedmiotowej projektu", jako dotyczący "wsparcia sektora wykluczonego" – inwestycji w zakresie produkcji, przetwarzania, transportu, dystrybucji, magazynowania lub spalania paliw kopalnych, a także błędnego przyjęcia przez WSA, że projekt nie mieści się w zakresie wyłączenia wskazanego w odnośniku (II), którego zaistnienie pozwala na wsparcie sektora wykluczonego, świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni przytoczonych przez siebie regulacji, ale ich zastosowanie, a także poczynione w sprawie ustalenia. Tymczasem prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych nie można kwestionować przez zarzut związany z naruszeniem prawa materialnego, gdyż ocena jego zastosowania możliwa jest jedynie przez pryzmat niekwestionowanego czy też niepodważonego stanu faktycznego. Jeżeli zaś chodzi o możliwość podważenia prawidłowości zastosowania regulacji materialnoprawnych, to w tym wypadku stwierdzić należy, że co do zasady nie jest to możliwe przy niepodważeniu dokonanych ustaleń faktycznych. Do podważenia prawidłowości tych ustaleń na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło – strona nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe zarzut zawarty w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.