I OSK 1177/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 czerwca 2020 r. nr 294/S/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt: I SA/Wa 1585/20 oddalił skargę P S.A. w Lublinie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 czerwca 2020 r. nr 294/S/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie opinii wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego R.K., przy czym: a) opinia zasadnicza ww. biegłego została sporządzona na podstawie publikacji pt.: "Określanie wartości roślin ozdobnych" oraz "Opracowania nowej metody określania wartości drzew wraz ze współczynnikami różnicującymi oraz merytorycznym uzasadnieniem metody i zasadnością jej wprowadzenia do obiegu prawnego" opatrzonej datą listopad 2010 r., które stanowią jedynie propozycję metody wyceny drzew, a sporządzona na ich podstawie opracowanie nie może zostać poddane obiektywnej weryfikacji; b) zawarte w publikacji pt.: "Opracowania nowej metody określania wartości drzew wraz ze współczynnikami różnicującymi oraz merytorycznym uzasadnieniem metody i zasadnością jej wprowadzenia do obiegu prawnego" definicje ustawowe nabrały nowego brzmienia /tj. definicja terenów zieleni zawarta w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16. 04.2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) oraz definicja zadrzewienia zawarta w art. 5 pkt 27 u.o.p.l, a część przywołanych w opracowaniu przepisów prawa została uchylona /m.in. art. 82 u.o.p./; c) w opracowaniu pt.: "Określanie wartości roślin ozdobnych" zawarte zostały dane dot. cen roślin charakterystyczne dla województwa kujawsko-pomorskiego, w związku z czym opracowanie to jest nieadekwatne dla potrzeb wyceny w województwie mazowieckim; d) biegły rzeczoznawca majątkowy nie posiada wiadomości specjalnych pozwalających mu na samodzielne określenie wskaźnika oceny stanu rośliny "Wosr", a ponadto w swojej opinii uzupełniającej z dnia 25.05.2020 r. rzeczoznawca sam stwierdził, że ocena stanu roślin mogłaby zostać dokonana przez specjalistów z dziedziny dendrologii lub arborystyki; e) Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że właściwą podstawą do oszacowania wysokości odszkodowania za szkody powstałe na działce Pana M.B. - w jej ocenie - będzie stanowić przepis art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz Standard V.6 należący do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny stosowanych przez rzeczoznawców majątkowych; f) rzeczoznawca majątkowy, dokonał waloryzacji wysokości odszkodowania, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było ku temu podstaw; g) poprzez niczym nieuzasadnione uznanie przez Sąd I-ej Instancji, a wcześniej przez Wojewodę Mazowieckiego, że opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A.G. nie ma mocy dowodowej w przedmiotowej sprawie; h) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy żaden z Organów na etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśnił kwestii znacznej różnicy w wysokości odszkodowania występującej pomiędzy opiniami sporządzonymi przez rzeczoznawcę majątkowego R.K., rzeczoznawcę majątkowego A.G. i wyceną sporządzoną przez H.K. i Ż.T. - a w konsekwencji bezrefleksyjne przyjęcie opinii rzeczoznawcy R.K. za prawidłową; 2) naruszenie przepisu art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez: a) oddalenie skargi i stwierdzenie przez Sąd I-ej Instancji, iż ani sąd, ani organ administracji nie są uprawnione do oceny operatu szacunkowego, podczas gdy opinia biegłego podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym; b) oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił uzasadnionego wniosku P S A. w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy innego niż R.K.; c) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez niczym nieuzasadnione, stwierdzenie, że skoro Skarżąca nie zleciła oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych to nie wykorzystała możliwości zakwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego R.K., podczas gdy wady przedmiotowego operatu mają charakter oczywisty i to rolą organu administracji było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 135 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w zw. z art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy decyzja ustalająca odszkodowanie została oparta w całości na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego R.K. na podstawie publikacji pt.: "Określanie wartości roślin ozdobnych" oraz "Opracowania nowej metody określania wartości drzew wraz ze współczynnikami różnicującymi oraz merytorycznym uzasadnieniem metody i zasadnością jej wprowadzenia do obiegu prawnego" opatrzonej datą listopad 2010 r., a ww. opracowania stanowią jedynie propozycję metody wyceny drzew i nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie - jeszcze przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - wniosła o samodzielne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie ich na rzecz Skarżącej - spółki P S. A. z siedzibą w Lublinie, uwzględnienie w całości skargi z dnia 15.07.2020 r. złożonej od decyzji Wojewody Mazowieckiego. Alternatywnie wniesiono o przedstawienie skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz jej rozpoznanie na rozprawie, a następnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie uwzględnienie w całości skargi, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "k.p.a." i "u.g.n." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 65 – dalej jako: "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zaakcentować też trzeba, że decyzja nie może być skutecznie zaskarżana tylko z tego tytułu, że organ nie skorzystał z pomocy biegłego, bowiem można ją zasadnie krytykować tylko na podstawie tego, że ustalenie stanu faktycznego nastąpiło w sposób wadliwy. Zaakcentować też trzeba brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05, oraz wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 950/15). Dokonując oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd miał na uwadze, że w każdym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania (również naruszenia art. 11 k.p.a.) muszą wskazywać jaki zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest wystarczające przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Ocena zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem zabranego materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie związek taki nie został wykazany. Materiałem dowodowym w niniejszej sprawie był zasadniczo operat i żaden inny środek dowodowy nie mógł go zastąpić. Natomiast jeśli chodzi o rozpatrzenie tego materiału dowodowego, to dla skuteczności zarzutu konieczne byłoby wykazanie - w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n. - że operat jest wadliwy. Takiej weryfikacji jednak nie przedstawiono. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15). Taka sytuacja jednak również nie miała miejsca w badanej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Wyjaśnić trzeba, że zważywszy na brzmienie przepisu art. 174 p.p.s.a. przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" – co w niniejszej sprawie dotyczy zarzutu naruszenia art. 135 ust. 5 u.g.n. - (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). W kontekście okoliczności badanej sprawy, stanowisko to należało podzielić. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 135 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie argumentuje, że decyzja ustalająca odszkodowanie została oparta w całości na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego R.K. na podstawie publikacji pt.: "Określanie wartości roślin ozdobnych" oraz "Opracowania nowej metody określania wartości drzew wraz ze współczynnikami różnicującymi oraz merytorycznym uzasadnieniem metody i zasadnością jej wprowadzenia do obiegu prawnego" opatrzonej datą listopad 2010 r., a ww. opracowania stanowią jedynie propozycję metody wyceny drzew i nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Podniesiony w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowano w sposób wadliwy, pozbawiony jednoznaczności. Nie mógł on zatem przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.