III OSK 1059/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 340/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO/OS-414/2/2022 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności wydanej w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 340/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO/OS-414/2/2022 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności wydanej w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami: oddalił skargę w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. (nr SKO/OS-414/2/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej także jako: "SKO w Legnicy", "Kolegium", "organ") po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Spółka"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta G. (dalej także jako: "Prezydent") z dnia [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności, w związku ze wszczętym postępowaniem administracyjnym z wniosku skarżącej dotyczącego zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12, na terenie placu zlokalizowanego w G. przy ul. [...], część działki nr [...], obręb [...], miasto G. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] grudnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo działającego z upoważnienia Starosty G. – Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, w którym powołując się na przepis art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) zwrócił się on o opinię w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12, na terenie placu zlokalizowanego w G. przy ul. [...] (część działki nr [...], obręb [...], miasto G.), udzielonego skarżącej decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]). W ocenie Kolegium należało zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana przez skarżącą działalność jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/300/21 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. 1235) – dalej jako "MPZP". Bezsporne jest bowiem, że z zapisów przywołanego MPZP wynika, iż teren działki nr [...], obręb [...] w G., objęty wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MU. W ocenie Kolegium w ramach wyznaczonej w MPZP funkcji 1MU dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym funkcja o charakterze usługowym obejmuje wyłącznie usługi o charakterze lekkim, towarzyszącym funkcji usługowej. Lokalny uchwałodawca dopuścił na terenie działki nr [...] możliwość prowadzenia działalności usługowej jednak – zdaniem Kolegium – dopuszczone usługi, wymienione przykładowo, dość szczegółowo wskazują, iż mają być dopełnieniem i uzupełnieniem przewidzianej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tym samym przewidziane usługi nie mogą kolidować i zakłócać zabudowy mieszkaniowej. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca zajmuje się głównie hurtowym skupem i przerobem [...]. Ponadto na terenie oddziału przewiduje się możliwość zbierania oraz przetwarzania odpadów palnych takich jak: [...]. Zdaniem Kolegium należało przyjąć, że racjonalny uchwałodawca, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, wyklucza prowadzenie gospodarki odpadami, polegające na przetwarzaniu odpadów, która to działalność może stanowić uciążliwość dla zamieszkującej ten teren ludności i dla środowiska, poprzez emisje różnych substancji do środowiska, w tym hałas, pyły, oraz ze względu na rodzaj przetwarzanych odpadów łatwopalnych, może stanowić zagrożenie pożarowe. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO/OS-414/2/2022 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności wydanej w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, tym samym podlegała oddaleniu w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej jako "ustawa o odpadach"), poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodząc przesłanki uzasadniające wydanie negatywnej opinii dotyczącej zmiany decyzji Starosty G. znak [...] z [...] lipca 2016 r. udzielającej spółce [...] Sp. z o.o z siedzibą przy ul. [...], [...], [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12, na terenie placu zlokalizowanego w G. przy ul. [...] (część działki o nr ew. [...], obręb [...], miasto G.) z uwagi na niezgodność wnioskowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r, poz. 2000, dalej jako: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji publicznej konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji publicznej zaskarżone postanowienie było obarczone naruszeniami przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 08 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 340/22 podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz faktów przyjętych za udowodnione, ograniczenie argumentacji do ogólnikowych stwierdzeń bez odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego lub też przekopiowanie stanowiska organu, a w konsekwencji uznanie zaskarżonego postanowienia za prawidłowe; 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 p.p.s.a., poprzez brak dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Wrocławiu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO/OS-414/2/2022 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy i w związku z tym o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, pomimo szeregu zarzutów wskazanych w petitum skargi, jak i rozbudowanego uzasadnienia, nie spełniła powyższego wymogu. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 43/21, Legalis). Przystępując do analizy i oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych zawartych w 2. i 3. petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady za pomocą przepisów wynikowych, a to 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązanych z różnymi przepisami procesowymi skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia w oddaleniu jego skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Innymi słowy, wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd pierwszej instancji uwzględniona. Pomimo powołania się na naruszenie, mającego wynikowy charakter art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał jako uchybione, m.in. przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do szeregu przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje przede wszystkim nie sposób procedowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ale sposób procedowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym służącym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego to jego rozstrzygnięcia winny dotyczyć podniesione w niej zarzuty. Dalej, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. – i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, co również uwzględnił sąd pierwszej instancji, organ szczegółowo omówił i stan prawny, i zgromadzone w sprawie dowody. Zaakcentowania wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zdyskredytował ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, jak i sąd pierwszej instancji. Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartego w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz faktów przyjętych za udowodnione, ograniczenie argumentacji do ogólnikowych stwierdzeń bez odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego lub też przekopiowanie stanowiska organu, a w konsekwencji uznanie zaskarżonego postanowienia za prawidłowe. Wskazać należy, że dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dalej, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r., II OSK 744/24, Legalis). Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dlatego z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dalej, ostatni zarzut procesowy podniesiony w punkcie 5. petitum skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że dyspozycja art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., II GSK 290/20, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15, Legalis). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodząc przesłanki uzasadniające wydanie negatywnej opinii z uwagi na niezgodność wnioskowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (punkt 1. petitum skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że podstawę wydania kontrolowanego postanowienia stanowił art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a.. Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Nadmienić należy, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. W konsekwencji zakres opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza, go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako: "u.s.g."), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Dalej, w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12 oparta jest na ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/300/21 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. 1235; dalej jako: "MPZP")., z którego wynika bezspornie, że teren działki nr [...] obręb [...] w G., objęty wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MU. MPZP dla funkcji 1MU dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowo – usługowej, przy czym funkcja o charakterze usługowym obejmuje wyłącznie usługi o charakterze lekkim, towarzyszącym funkcji mieszkaniowej. Wnioskowaną przez Skarżącego działalność za taką uznać nie można. Podkreślenia wymaga, że organ opiniujący nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, lecz w granicach przedmiotu postępowania jakim jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12 i w granicach zakreślonych zadaniami własnymi gminy, zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach przedstawił swoją opinię w sprawie. Konkludując podnieść należy, że zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia prawa materialnego sprowadza się w istocie do polemiki z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO/OS-414/2/2022 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności wydanej w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a marginalnie odnoszą się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.