II OSK 2519/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. i E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 355/23 w sprawie ze skargi B. Ś. i E. Ś. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2023 r. nr 18/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., II SA/Kr 355/23 oddalił skargę B. Ś. i E. Ś. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 13 stycznia 2023 r., nr 18/2023 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej: PINB) z 15 lipca 2022 r., nr 447/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał B. Ś. jako inwestorowi dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. B. Ś. i E. Ś. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie naruszył: 1) art. 138 ust. 1 k.p.a. i prawidłowo nie uchylił wydanej decyzji, wskazując za prawidłowe postanowienie z 15 marca 2023 r. odmawiające zawieszenia postępowania, podczas gdy kwestia ustalenia granic nieruchomości ma istotne znaczenie dla zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: (i) błędnym uznaniu, że skarżący nie dysponują prawem do części działki nr ew. [...], obręb [...] [[...]] i przez to nie mogą zatwierdzić planu zamiennego, podczas gdy skarżący z mocy prawa zasiedzieli tą część nieruchomości z dniem 1 stycznia 2011 r. Okoliczność ta jest rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie pod sygn. akt VII Ns 52/22, co było przyczyną wydania skarżonej decyzji, podczas gdy zakończenie postępowania sądowego daje podstawę do uznania, że skarżący są właścicielami tej nieruchomości od 2011 r. i nie jest potrzebna zgody M. i S. G., ponieważ skarżący na początku byli samoistnymi posiadaczami, a po 2011 r. właścicielami z mocy prawa; (ii) błędnym i przedwczesnym uznaniu, że nakaz rozbiórki części obiektu, tj. ganku jest uzasadniony tym, iż budynek po rozbiórce ganku zlokalizowany byłby ścianą z oknem i drzwiami w zbliżeniu (tj. od ok. 0,5 m do ok 1,5 m ) do działki nr ew. [...], podczas gdy sprawa o zasiedzenie umożliwi nabycie prawa do zajętej pod ganek nieruchomości; (iii) błędnym uznaniu, że skarżący mógł wcześniej ubiegać się o prawo do dysponowanie gruntem, podczas gdy do 2015 r. uważał, że dysponuje tym gruntem, dopiero w 2015 r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe bez wiedzy skarżących i przeprowadzono granicę działek nr ew. [...] oraz [...] po nieruchomości skarżących; o tym fakcie, że takie rozgraniczenie było nieprawidłowe, skarżący dowiedzieli się dopiero po upływie 5 lat, co uniemożliwiło wznowienie postępowania i co uzasadniało zawieszenie przedmiotowego postępowania; 3) art. 77 ust. 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego bez wskazania, na podstawie jakich dowodów ustalono jego treść, polegającą na stwierdzeniu, że właściciele działki sąsiedniej od lat zarzucają skarżącym naruszenie ich prawa własności, co uniemożliwia ocenę wiarygodności i mocy dowodowej tym okolicznościom, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy; 4) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, podczas gdy organ powinien uchylić skarżoną decyzję, jako wadliwą i zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sprawy prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie pod sygn. akt VII Ns 52/22. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji MWINB nakazującej skarżącemu dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w [...], która została poddana w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji, stanowił art. 51 ust. 5 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie powyższej regulacji w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji oparł na zaakceptowaniu ustalenia MWINB, że skarżący zobowiązany ostateczną decyzją PINB z 21 lutego 2018 r., nr 82/2018 do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, pomimo przedłużenia 6-miesięcznego terminu wyznaczonego ww. aktem, nie zastosował się do wskazanego obowiązku. Sąd zauważył, że przedłożony projekt budowlany obarczają braki, których skarżący, mimo wezwania, nie usunął, przy czym nawet po częściowej rozbiórce budynku, sporny obiekt nie spełniałby wymagań dotyczących jego posadowienia określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), a także w obowiązującym na terenie, na którym znajduje się nieruchomość, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do dopuszczalnej liczby kondygnacji. Przyjmując takie stanowisko, Sąd I instancji nie podzielił równocześnie zarzutów skarżących przyjmujących, że organy nadzoru budowlanego powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji kończącej sprawę do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Nr XV/177/2004 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości Milik w Gminie Muszyna (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 r. Nr 123, poz. 1617) oraz zakończenia postępowania o zasiedzenie części działki nr ew. [...], aby powstała prawna możliwość zalegalizowania budynku. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący objęli spornością wyłącznie ten ostatni element oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku, tj. dotyczący niezaistnienia w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania naprawczego, co powoduje, że poza granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji poza zakresem merytorycznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają inne kwestie kształtujące sytuację prawną skarżącego jako adresata nałożonego na niego nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zaznaczonego w skardze kasacyjnej problemu odmowy zawieszenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie ma powodów, by nie podzielić twierdzenia skarżących, które wskazuje, że "kwestia ustalenia granic nieruchomości", posługując się ogólnym określeniem skargi kasacyjnej, ma bezpośredni wpływ na kierunek rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu naprawczym, albowiem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, kwestia ta – mając związek z uprawnieniami rzeczowymi przysługującymi inwestorowi - determinuje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie jest jednak tak, że zagadnienie to MWINB w zaskarżonej decyzji pozostawił poza zakresem swojej oceny, ponieważ ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, jak prawidłowo przyjął organ i co trafnie zaakceptował Sąd I instancji, potwierdzały, iż skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością obejmującą część działki nr ew. [...] w [...] na cele budowlane. Kwestia ta została w toku postępowania zweryfikowana w sposób odpowiadający wymaganiom przewidzianym przez powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a powody nakazujące na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z tej przyczyny utrzymać w mocy decyzję organu I instancji zostały ujawnione przez MWINB w uzasadnieniu decyzji, która, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, pozostaje zgodna z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Twierdzenie, że akta sprawy uniemożliwiają określenie, z czego wynika kwestionowana "treść" stanu faktycznego pozostaje nieuprawnione, uwzględniając znajdujące się w aktach wydruki z ewidencji gruntów, jak i treść księgi wieczystej nr NS1M/00001113/0, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu, X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Muszynie, dotyczącej spornej nieruchomości gruntowej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, przy czym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1), któremu nie można przeciwstawiać domniemań prawnych wynikających z posiadania (art. 4). Powyższe stanowi przeszkodę, by skarżący mogli w sposób uprawniony dowodzić, że względy, na które się powołali w toku postępowania, uniemożliwiają ocenę wiarygodności zgłaszanych przez właścicieli działki nr ew. [...] (M. G., S. G.) zarzutów odnośnie do naruszania przysługującego im prawa własności. Niezależnie od tego, że argumentacja skarżących odwołująca się do zaistnienia w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu okoliczności prowadzących do zatamowania jego biegu w całości abstrahuje od treści pominiętych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów rozdziału 6 działu II (Zawieszenie postępowania) k.p.a., błędnie sprowadzając zaznaczony problem jedynie do wadliwego zastosowania przez organ odwoławczy normy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Jeżeli odnieść wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do uwarunkowań rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, to niewątpliwie zainicjowanie przez stronę postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany lub jego część objęta postępowaniem. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o którym mowa powyżej, jeżeli istnieją dokumenty, które określają przysługujący inwestorowi tytuł do nieruchomości, co uniemożliwia wiązanie z takim przypadkiem istnienia przeszkody prawnej do wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podnosi się, że to, iż wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez stronę, że w inny sposób kształtuje się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzeczenie o zasiedzeniu, mając charakter deklaratoryjny, nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, że jest właścicielem określonej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie, niż wynika to z dokumentacji zebranej w postępowaniu. W tym zakresie oprzeć się należy na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21; wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1172/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 229/20; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 530/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13). Podobnie kwestię relacji postępowania naprawczego (legalizacyjnego) i postępowania zasiedzeniowego ocenia się w piśmiennictwie (por. M. Celiński, Glosa do wyroku NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 362/21, ZNSA 2024, nr 3, s. 206 i n.). Z tego punktu widzenia Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że MWINB, poddając kontroli instancyjnej postanowienie PINB z 15 marca 2022 r., nr 83/2022 o odmowie zawieszenia postępowania, trafnie stwierdził, iż z uwagi na postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie (sygn. akt VII Ns 52/22) organ nie był zobowiązany do wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Pomiędzy postępowaniem, w którym rozważone powinno być zastosowanie się przez skarżącego do nałożonego na niego decyzją nr 82/2018 obowiązku, a sprawą o zasiedzenie nie istnieje bowiem taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b. Analogiczną ocenę sformułować należy względem przytoczonego w skardze kasacyjnej faktu podjęcia przez Radę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna uchwały Nr XLVII.595.2022 w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowości Żegiestów, Milik i Andrzejówka w gminie Muszyna. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, ONSAiWSA 2013/6/101, w postępowaniu w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Ten pogląd w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest w całości aprobowany (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 1232/21; wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 1100/18). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.