II SA/Ol 729/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 114/23 oddala skargę. R. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (dalej: "PINB", "organ I instancji") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 2 września 2023 r. skarżący, będący właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] położonym na działce nr [...] w miejscowości G., gm. G. zgłosił do PINB, że sąsiadujący z jego lokalem mieszkalnym lokal, należący do J.G. i Z.P., jest wykorzystywany jako garaż, pomimo że nie są spełnione wymagane warunki techniczne wynikające z przepisów prawa. Skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli wskazanego pomieszczenia pod względem zgodności jego stanu z warunkami, jakie musi ono spełniać w świetle obowiązujących przepisów. W odpowiedzi PINB poinformował, że 29 września 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego pomieszczenia, a następnie 6 października 2022 r. wystosowano do właścicieli tego lokalu wystąpienie pokontrolne, wzywające do wykonania wentylacji nawiewno-wywiewnej, natomiast innych nieprawidłowości nie stwierdzono. W związku z tym, że w wyniku przeprowadzonej 24 lutego 2023 r. kontroli utrzymania budynku stwierdzono między innymi brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia garażu, a także nieszczelności w ścianie oddzielającej pomieszczenie garażu od części przynależnej do lokalu skarżącego, pismem z 6 marca 2023 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego, w ramach którego procedowany będzie sposób usuwania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wniósł o uznanie skarżącego za stronę tego postępowania. Pismem z dnia 18 maja 2023 r. PINB poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzenia kontroli oraz czynności wyjaśniających nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa budowlanego mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia użytkowników budynku. Natomiast stwierdzone podczas kontroli utrzymania budynku nieprawidłowości oraz te wskazane w protokołach z przeglądów okresowych należy usunąć w ramach bieżącej konserwacji i utrzymania budynku. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23, po rozpatrzeniu skargi skarżącego na bezczynność PINB w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego kontroli przedmiotowego budynku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie: 1. zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odmówił przyznania skarżącemu sumy pieniężnej; 4. zasądził od PINB na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez PINB w dniu 24 lutego 2023 r. kontroli utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego, stwierdzono brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia garażu, a także nieszczelności w ścianie oddzielającej pomieszczenie garażu od części przynależnej do mieszkania skarżącego. Zatem nieprawidłowości, stwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych 29 września 2022 r., nie zostały usunięte. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, PINB powinien, stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) - dalej: "p.b.", wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie PINB, mimo stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku dokonanych oględzin pomieszczenia, potwierdzonych następnie w toku przeprowadzonej kontroli utrzymania przedmiotowego budynku, nie podjął działań w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Prawomocny wyrok został doręczony PINB 15 lutego 2024 r. W skardze na niewykonanie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23 skarżący wniósł o wymierzenie PINB grzywny w związku z niewykonaniem tego wyroku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że PINB nie zastosował się do wytyczny zawartych w ww. wyroku i zamiast doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, umorzył postępowanie. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi PINB nie wydał decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, o których został poinformowany we wrześniu 2022 r. Zdaniem skarżącego, PINB pozostaje w bezczynności co do wykonania ww. wyroku. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że po wydaniu w dniu 28 listopada 2023 r. przez WSA w Olsztynie wyroku, organ nadzoru budowlanego dokładnie zbadał stan faktyczny oraz przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe i nie stwierdził zagrożenia, w związku z czym decyzją z dnia 10 maja 2024 r. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 5 lipca 2024 r. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"). Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie wykonał ww. wyroku, gdyż wszczął postępowanie w zupełnie innych sprawach. Ponadto stwierdził, że decyzja PINB z dnia 10 maja 2024 r. dotyczy zaskarżonego wyroku, jednakże jedynie sentencja decyzji nawiązuje do tego wyroku sądu. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, że organ prowadził postępowanie co do nieprawidłowości w budynku garażowym, a nie jego samowolnej zmiany, gdyż takiej nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23, skarżący pismem z 16 lutego 2024 r. wezwał organ, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy dotyczącej usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ww. budynku mieszkalnym. Mając zatem na uwadze treść art. 154 §1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że procesowy wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku został spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469). Przechodząc do oceny zasadności samej skargi na niewykonanie wyroku wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., I SA/Wa 226/21 – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; "CBOSA"). Inaczej mówiąc, nie można wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, jeżeli organ wykonał wyrok, tj. wydał akt, lub też - co prawda nie wykonał wyroku, ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza sąd wówczas, kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 84/20, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że z normy art. 154 § 3 p.p.s.a. a contrario wywodzi się, iż wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie § 1 tego unormowania, czyni tę skargę niezasadną. Należy jednocześnie zauważyć, że środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny. Stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia, jest powszechnie aprobowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 550 ; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 709; a także wyroki NSA: z 4 marca 2009 r., I OSK 652/08; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09 oraz z 13 października 2011 r., II OSK 1341/11, CBOSA). Mając na względzie przywołany pogląd orzecznictwa i doktryny, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga nie może zostać uwzględniona. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przed wniesieniem skargi PINB decyzją z dnia 10 maja 2024 r., nr PINB.5145.4.2023 umorzył wszczęte w dniu 3 stycznia 2024 r. postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia garażu zlokalizowanego w budynku wielorodzinnym nr [...] położonym na działce nr [...] w miejscowości G.. W uzasadnieniu wskazano, że po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu znajdującego się w ww. budynku ustalono, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia, gdyż w projekcie budowlanym był on przeznaczony na garaż i tak też był użytkowany. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, PINB wykonał zobowiązanie wynikające z pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23. Zarzuty skargi obejmowały bowiem niewykonanie punktu 1 powyższego wyroku, w którym Sąd zobowiązał PINB do podjęcia działań, stosownie do treści art. 66 ust. 1 p.b., w związku z istniejącymi nieprawidłowościami w ww. budynku mieszkalnym, stwierdzonymi w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 września 2022 r. Należy zauważyć, że w kontekście oceny, czy organ wykonał obowiązek wynikający z wyroku z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23, bez znaczenia pozostaje prawidłowość podjętej w dniu 10 maja 2024 r. decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 5 lipca 2024 r. Na decyzję organu odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, która z kolei uruchamia merytoryczną kontrolę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Natomiast w ramach skargi na niewykonanie wyroku, Sąd nie jest upoważniony do dokonywania takiej kontroli. W orzecznictwie utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, że zarzut niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie może zostać uwzględniony jeśli organ, po otrzymaniu akt sprawy, wydał w sprawie rozstrzygnięcie. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że wydając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję z dnia 10 maja 2024 r. o umorzeniu wszczętego w dniu 3 stycznia 2024 r. postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia garażu, PINB wykonał obowiązek nałożony wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23. Przesądza o tym sam fakt wydania decyzji. Natomiast kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia PINB jest dopuszczalna, jak wskazano powyżej, wyłącznie w drodze postępowania instancyjnego i w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że z urzędu posiada wiedzę, iż skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję WINB z dnia 5 lipca 2024 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 10 maja 2024 r. o umorzeniu postępowania. Skarga ta jest zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 728/24. Na gruncie niniejszej sprawy, wymierzenie grzywny PINB nie jest zatem zasadne. Z tych względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.