VII SA/Wa 2585/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sz. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. Nr XX/679/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N(...)Z(...) - część "(...)" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić P. Sz. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi Pismem z 11 września 2024 r. P. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część "[...]" (dalej także: "uchwała", "Plan miejscowy"). Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem organu przez skarżącego do zaprzestania naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z 30 lipca 2024 r., w którym skarżący powołał się na naruszenie jego prawa własności nieruchomości obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], nabytą przez skarżącego w dniu 12 czerwca 2024 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem P. C. pod repertorium A nr [...]. W wezwaniu tym skarżący wskazał, że zaprzestanie naruszenia prawa powinno polegać na uchyleniu § 13 ust. 3 uchwały w sprawie Planu miejscowego, w zakresie słów "oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] (35 KP-R), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwała podjęta przed 1 czerwca 2017 r., w związku z czym zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio przez stronę skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do kategorii takich spraw należały skargi na uchwały organów gminy, składane na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Powyższe stanowisko należy uznać za utrwalone w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 19 lipca 2023 r. II OZ 416/23; z 23 września 2016 r. II OZ 913/16; z 24 marca 2015 r. II OSK 545/15; z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2/12). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie, iż wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być przez stronę składane wielokrotnie, stawiałoby wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych wnoszących skargi podmiotów. Jednokrotna możliwość składania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (zob. postanowienia NSA z 19 lipca 2023 r. II OZ 416/23; z 22 marca 2019 r., II OZ 219/19). Sąd stwierdza, że skarga wniesiona przez skarżącego pismem z dnia 11 września 2024 r. stanowi kolejną jego skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], bowiem skargę na przedmiotową uchwałę P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie także pismami z 23 maja 2023 r. oraz 6 października 2023 r. Wniesienie ww. skarg P. S. poprzedził dwukrotnie wezwaniami Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały, co miało miejsce w pismach z dnia 15 marca 2023 r. (na których oparł skargę z dnia 23 maja 2023 r.) oraz z dnia 31 lipca 2023 r. (związanym ze skargą z dnia 22 września 2023 r.). Wezwanie skarżącego z 15 marca 2023 r. dotyczyło jedynie działki ew. nr [...]. Natomiast w wezwaniu do usunięcia prawa wniesionym 31 lipca 2023 r., skarżący powołał się na naruszenie jego prawa własności – nieruchomości obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pierwsza z wniesionych skarg (z 23 maja 2023 r.) została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. VII SA/Wa 1428/23 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako złożona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z kolei skarga z 22 września 2023 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 6 grudnia 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2578/23 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej obecnie sprawie ma zatem to, że w obu wcześniejszych wezwaniach, a w konsekwencji w obu uprzednio złożonych do tutejszego Sądu skargach, skarżący kwestionował uchwałę w tej samej części, jak czyni to i tym razem,. tj. w zakresie § 13 ust. 3 Planu miejscowego. Jak tymczasem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OZ 69/24, którym oddalił zażalenie na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/23 o odrzuceniu skargi P. S. z 22 września 2023 r., już drugie ze złożonych przez skarżącego wezwań do usunięcia naruszenia prawa nie mogło zostać uznane za odrębne wezwanie, uprawniające do złożenia nowej skargi, nawet jeśli w wezwaniu z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący poszerzył zakres działek ewidencyjnych w nieruchomości, na której prawo własności miało zostać naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Zdaniem Sądu Naczelnego, istotne znaczenie ma tu bowiem jedynie określenie zakresu, w jakim przedmiotowa uchwała została zaskarżona. W obu wezwaniach, a w konsekwencji w obu skargach skarżący kwestionował uchwałę w tej samej części, tj. w zakresie § 13 ust. 3 Planu miejscowego. Tym samym, w ocenie NSA, brak jest podstaw do uznania, aby zakres zaskarżenia się zmienił, a w konsekwencji nie sposób uznać – jak żądał tego skarżący – że oba wezwania miały odrębny charakter, nawet przy przyjęciu, że zostały oparte na odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Z tożsamą sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie, gdzie skarżący poprzedził skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, opartym tym razem na nabytym prawie własności do innej działki znajdującej się na terenie objętym Planem miejscowym, tj. na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Przy czym identycznie jak w poprzednio wystosowanych wezwaniach, również i w tym przypadku skarżący kwestionuję uchwałę w tej samej części, tj. w zakresie § 13 ust. 3 Planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu trafnie wskazał, że odwołania i zażalenia mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami, czy zażaleniami i należy uznać je za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. Analiza akt sprawy, obejmujących także akta administracyjne spraw VII SA/Wa 1428/23 oraz VII SA/Wa 2578/23, prowadzi zatem do wniosku, że złożenie przez skarżącego ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z 30 lipca 2024 r., którym poprzedzona została obecna skarga wywiedziona do tutejszego Sądu w piśmie z 11 września 2024 r. – jako złożone w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy – było niedopuszczalne. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, należało przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego (trzeciego już) wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako również wniesiona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. ww. postanowienie NSA z 19 lipca 2023 r. II OZ 416/23). Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. postanowił, jak w pkt I sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.