IV SA/Po 822/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Opatówek z dnia 22 marca 2024 r. nr 527/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Opatówku, w rejonie ul. Kaliskiej i ul. Zdrojowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 13 pkt 1 lit. b tiret drugie, 2. zasądza od Gminy Opatówek na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 22 marca 2024 r. Rada Miejska Gminy Opatówek (dalej jako "Rada" lub "Organ") podjęła uchwałę nr 527/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Opatówku, w rejonie ul. Kaliskiej i ul. Zdrojowej ( dalej jako: Uchwała). Pismem z 23 października 2024 r. (IR-XI.0552.80.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), wniósł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 13 pkt 1 lit. b tiret drugi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 29 marca 2024 r. Wojewoda przedstawił, że podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 67 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2023 r. poz.1688). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 22 marca 2024 r.) z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 13 pkt 1 lit. b tiret drugi Uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ustalono obsługę komunikacyjną terenów objętych planem poprzez przyległe drogi publiczne i wewnętrzne położone poza obszarem objętym planem z wyłączeniem możliwości obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z drogi krajowej nr 12. Zdaniem Skarżącego wprowadzenie do Planu miejscowego ww. regulacji choć nie bezpośrednio zakazuje realizacji zjazdów na teren drogi krajowej nr 12, to czyni to pośrednio uniemożliwiając w przyszłości powstanie takiego zjazdu i stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. oraz stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej w skrócie "u.d.p."), w tym w szczególności w jej art. 29. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie m.p.z.p. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Tymczasem ustawodawca uregulował, że dopuszczalność budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Skarżący zaznaczył, że stanowisko dotyczące sprzeczności zapisów m.p.z.p. zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z art. 29 u.d.p. znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym m.in. w wyrokach NSA z 6.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3276/14 i WSA z 2.3.2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1326/15; z 25.6.2015 r. sygn. akt II SA/Go 218/15; z 21.5.2024 r. sygn. akt II SA/Ol 184/24). W podsumowaniu skargi Wojewoda stwierdził, że Rada, wprowadzając do treści Planu miejscowego zaskarżoną regulację, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Opatówek (dalej jako "Burmistrz"), zastępowany przez wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Burmistrz skazał, że wprowadzenie do planu miejscowego zaskarżonej regulacji nie zakazuje bezpośrednio realizacji zjazdów na teren drogi krajowej nr 12. Ponadto wskazał, że powyższe ustalenia planu miejscowego zostały pozytywnie uzgodnione p Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym Rada nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej. A z uwagi na brak uzasadnionych podstaw, przy uwzględnieniu argumentacji odpowiedzi na skargę, skarga powinna zostać oddalona Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 2 października 2023 r. - zatem był władny zaskarżyć ją po upływie ww. terminu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Odnosząc się do określenia granic zaskarżenia, należy podkreślić, że Skarżący kwestionuje prawidłowość tylko części Uchwały, a mianowicie jej ustaleń zawartych w § 13 pkt 1 lit. b tiret drugie – na podstawie którego, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono " przyległe drogi publiczne i wewnętrzne położone poza granicami obszaru objętego planem z wyłączeniem możliwości obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z drogi krajowej nr 12". Wobec tego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.03.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.03.2024 r., II OSK 139/23). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawa o samorządzie gminnym w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym zwłaszcza z ustawą, ale także z rozporządzeniem. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że zaskarżone postanowienia planu stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych. Szczegółowy zamknięty katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu planu zawiera art. 15 ust 2 i ust 3 u.p.z.p. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Zdaniem Sądu, w tak określonym zakresie unormowań planistycznych nie mieści się zaskarżone ustalenie z § 13 pkt 1 lit. b tiret drugie Uchwały. Problematyka lokalizowania zjazdów z dróg publicznych została bowiem uregulowana w przywołanej w skardze ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a przede wszystkim w jej art. 29, który w ustępach 1-6 stanowi, że: "1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. 3a. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 4. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. 6. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1." Artykuł 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, że upoważniał Radę do normowania, w uchwalanym na jego podstawie m.p.z.p., wskazanych w tym przepisie kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tu: zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny. Stanowisko to znajduje oparcie w dominującym, jak się wydaje, obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie podziela – zgodnie z którym w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ww. przepisie. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyroki NSA: z 1.4.2011 r. II OSK 109/11; z 12.4.2017 r. II OSK 2097/15; z 5.12.2018 r. II OSK 108/17; z 29.3.2022 r., II OSK 981/21; z 13.6.2023 r. II OSK 459 ). Odnosząc się z kolei do argumentu Burmistrza, że zaskarżone ustalenie Planu miejscowego jest wynikiem uwzględnienia stanowiska z zarządcą drogi, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień projektu m.p.z.p. z właściwymi podmiotami, w tym z zarządcą drogi (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że na ewentualną odmowę uzgodnienia przysługuje organowi planistycznemu zażalenie, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że sporne ustalenie planistyczne jest w istocie wyrazem woli zarządcy drogi, nie świadczy o jego niewadliwości, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – wola zarządcy drogi w kwestii (nie)dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinna się manifestować w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. Zatem jak wynika z powyższego należy zauważyć, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji. Wszelkie kwestie postępowania administracyjnego powinny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej. Organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają kompetencji do wprowadzania takich regulacji w uchwale. Rada nie miała zatem kompetencji do powtarzania lub konkretyzowania uprawnień i zadań innych organów w postępowaniu administracyjnym. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie § 13 pkt 1 lit. b tiret drugie Uchwały nie może się ostać w obrocie prawnym jako wykraczające poza zakres władztwa planistycznego gminy, a tym samym w istotnym stopniu naruszające zasady sporządzania m.p.z.p. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 13 pkt 1 lit. b tiret drugie zaskarżonej Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.