IV SAB/Po 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. Ś. na bezczynność Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inspektora Sanitarnego do rozpoznania wniosku T. Ś. z dnia 29 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań 2, 4, 5, 7 zd. drugie, 8 i 9, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Inspektora Sanitarnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w zakresie pytań wskazanych w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 217 zł (słownie: dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 29 września 2024 r. (wpływ do organu: 1 października 2024 r.) T. Ś. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie: "1. Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym tutejszy Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszenia rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci? 2. Ile wszczętych na wniosek tut. Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych? 3. Ile upomnień tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych? 4. Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym? 5. Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 6. Jakie okoliczności wpływają na decyzję tut. Organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 7. Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowanie są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania? 8. Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 9. Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 10. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? 11. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika? 12. Co mogę zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. (dalej jako "PPIS" lub "Organ") pismem z 9 października 2024 r. udzielił następujących odpowiedzi: "Ad 1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wystosował łącznie 202 wniosków o wszczęcie postępowania w zakresie przymuszenia rodziców do wykonania szczepień ochronnych i tak w roku 2019 – 0 wniosków, w roku 2020 – 0 wniosków, w roku 2021 – 5 wnioski, w roku 2022 – 36 wniosków, w roku 2023 – 86 wniosków, w roku 2024 – 66 wniosków. Ad 2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie gromadzi danych w ww. zakresie. Postępowanie egzekucyjne prowadzi Wojewoda Wielkopolski. Ad 3. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w roku 2019 przesłał 22 upomnienia, w roku 2020 – 6 upomnień, w roku 2021 – 0 upomnień, w roku 2022 – 48, w roku 2023 – 100 upomnień oraz 50 upomnienia w roku bieżącym. Ad 4. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie gromadzi danych w ww. zakresie. Ad 5. O kwalifikacji do szczepienia ochronnego decyduje lekarz podstawowej opieki zdrowotnej. Ad 6. O wszczęciu postępowania egzekucyjnego decyduje brak zaszczepienia dziecka oraz brak lekarskiego badania kwalifikacyjnego dającego podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego. Ad 7. W komórce zajmującej się szczepieniami ochronnymi pracuje sześć osób. Edukacja na temat szczepień ochronnych leży po stronie lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Ad 8. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie sprawuje nadzoru nad działalnością lekarzy. Ad 9. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie sprawuje nadzoru nad działalnością lekarzy. Ad 10. Procedurę realizacji szczepień w tym lekarskiego badania kwalifikacyjnego określa Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924) art. 17 pkt 4 «Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania». Ad 11. Każdy sprawa dotycząca wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest konsultowana z Radcą Prawnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L.. Ad 12. Przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego oraz ocena poprawności jego wykonania nie leży w kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego." Pismem datowanym na 17 października 2024 r. – oczywiście błędnie (art. 54 § 1 p.p.s.a.) skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (k. 7-8 akt sądowych) – Wnioskodawca, reprezentowany przez ad T., wniósł skargę na bezczynność PPIS "w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej", o którą wnosił pismem z 29.9.2024 r. Zarzuciwszy Organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p."), wniósł o: (1) zobowiązanie PPIS do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29.9.2024 r. i udzielenia informacji publicznej; (2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości, (4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że pismem doręczonym 1.10.2024 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych dot. szczepień ochronnych. W odpowiedzi PPIS, pismem z 9.10.2024 r., "udzielił odpowiedzi udzielając w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania i odsyłając do publikacji". Do dnia sporządzenia skargi Skarżącemu nie udostępniono innych informacji poza zawartymi w piśmie z 9.10.2024 r., mimo obowiązku PPIS. Zdaniem autora skargi "[p]rzesłane przez Organ odpowiedzi są niewystarczające podobnie jak odesłanie do publikacji, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielania skarżącemu informacji publicznej". Organ winien był udostępnić informację publiczną na żądanie strony skarżącej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia, stosownie ją uzasadniając. W odpowiedzi na skargę, PPIS, reprezentowany przez r. G., wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że w sytuacji gdy Organowi nie można postawić zarzutu bezczynności – bo udzielona przez niego, w formie czynności materialno-technicznej, odpowiedź nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi do sądu administracyjnego – skarga jest niedopuszczalna. Na wypadek, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenie skargi, pełnomocnik PPIS wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak stanu bezczynności wynikający z odpowiedzi na wniosek Skarżącego, oraz podnosząc, że Skarżący żądał w istocie udzielenia informacji, które nie są w posiadaniu Organu, oraz informacji, które nie są informacjami publicznymi. W tej sytuacji na Organie ciążył jedynie obowiązek poinformowania Skarżącego o powyższym, co zostało zrealizowane przez wystosowanie odpowiedzi na wniosek. Na zakończenie pełnomocnik Organu – mając najpewniej na względzie przywołaną na wstępie okoliczność, że pismem z 14 lipca 2023 r. NZOZ Przychodnia Lekarska zgłosiła PPIS fakt uchylania się przez Skarżącego od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u jego dziecka zgodnie z obowiązującym kalendarzem szczepień – stwierdził, że "[w] przedmiotowej sprawie organowi nie można skutecznie postawić zarzutu lekceważenia Skarżącego czy braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez czas trwania postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ w okresie ponad 1 roku prowadzenia postępowania wykazał wyjątkową wyrozumiałość wobec Skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18). Wypada jeszcze zaznaczyć, że do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.5.2011 r., I OSK 716/11; z 26.5.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.4.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nawiązującym do uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), zgodnie z tezą której: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." – został wyrażony pogląd, w myśl którego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30; por. też wyroki NSA: z 7.12.2021 r., III OSK 7055/21; z 29.11.2022 r., III OSK 2507/22). Jednakże w myśl stanowiska przeciwnego, pogląd zaprezentowany w cytowanej uchwale NSA o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, a nie spraw zakończonych dokonaniem czynności materialno-technicznej. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii spraw, stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, z uwagi na uprzednie wystosowanie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na wniosek o udostępnieniu informacji publicznej, godziłoby w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też dostępności informacji publicznej – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 5.10.2021 r., III OSK 6030/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy oraz stanowisk procesowych stron pokazuje, że do dnia wniesienia skargi wnioskowane informacje nie zostały Skarżącemu – w jego ocenie – udostępnione w pełni ani, co bezsporne, nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia tych informacji. Mając wszystko to na uwadze, Sąd w niniejszym składzie uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną, a więc – wbrew twierdzeniom pełnomocnika Organu – niepodlegającą odrzuceniu, i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w załatwieniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, szczegółowo określonej w 12 punktach (pytaniach) pisma datowanego na 29.9.2024 r., a zasadniczo związanej z obowiązkiem szczepień ochronnych. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było więc rozważenie trzech następujących kwestii: (i) czy PPIS jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej; (ii) czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.; (iii) czy Organ prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosków. Ad (i) Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi (ust. 1) władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny – mający, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416; w skrócie "u.P.I.S."), status organu rządowej administracji zespolonej w województwie – jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji należy stwierdzić, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wypada dodać, że kwestia ta nie była w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu. Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. do oceny, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej – wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe (nie-enumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym trafnie przyjęto, że informację publiczną stanowią, co do zasady, informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, w szczególności – zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.P.I.S. – w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, w tym dotyczące dokonywania analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej oraz kontroli ich realizacji, a także ustalania zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyroki WSA: z 6.9.2017 r., II SAB/Po 96/17; z 21.11.2018 r., II SAB/Sz 119/18). W konsekwencji informację publiczną stanowią więc także dane dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez właściwych państwowych (wojewódzkich i powiatowych) inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, z późn. zm.; w skrócie "u.z.z.z.ch.z.l.") oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz. U. z 2024 r. poz. 138; w skrócie "r.n.o.p."). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (zob. art. 21 ust. 1 u.z.z.z.ch.z.l. oraz § 5 r.n.o.p.). Brak wywiązania się przez wskazane podmioty z obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego podlega karze grzywny (art. 52 pkt 3 u.z.z.z.ch.z.l.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z art. 17 u.z.z.z.ch.z.l. jasno wynika, iż organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywanie im przez lekarzy sprawozdań z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzanych na urzędowych formularzach, których wzory oraz terminy i tryb przekazywania normuje obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077), a wcześniej określało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753, z późn. zm.). Jak wynika z załączonych do ww. rozporządzeń wzorów takich sprawozdań, podaje się w nich jedynie zbiorczo liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale (tj. bez przekazywania organom inspekcji sanitarnej szczegółowych personaliów i danych dotyczących osób zaszczepionych) oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. W tym zakresie wzór wskazuje na konieczność dołączania do sprawozdania imiennego wykazu osób uchylających się od obowiązku szczepień, a więc z pominięciem innego rodzaju danych dotyczących tej grupy osób. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko taka informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań lub innych dokumentów. Poza tym Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne, w myśl którego organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów (por. m.in. wyroki WSA: z 25.2.2021 r., II SAB/Wa 664/20; z 15.12.2022 r., III SAB/Gd 170/22; z 28.12.2022 r., II SAB/Lu 139/22). We wniosku z 29.9.2024 r. Skarżący sformułował łącznie 12 pytań – notabene dość sztampowych i powtarzalnych, o czym świadczy już pobieżna analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: z 27.08.2024 r., II SAB/Bd 34/24; z 10.10.2024 r., III SAB/Gd 160/24; z 16.10.2024 r., II SAB/Bk 91/24; z 11.12.2024 r., II SAB/Kr 196/24; z 11.12.2024 r., I SAB/Sz 144/24). Analogiczne zagadnienia były już przedmiotem rozważań także tut. Sądu w wyroku z 14 sierpnia 2024 r. o sygn. akt II SAB/Po 78/24. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w tym ostatnim wyroku, w świetle którego informacje będące przedmiotem pytań oznaczonych w niniejszej sprawie numerami 11 i 12 nie stanowią informacji publicznej Ujęte w pkt 11 pytania dotyczące konsultacji pracowników organu z prawnikiem, liczby takich konsultacji oraz ich przyczyn odnoszą się do wewnętrznego procesu gromadzenia informacji czy materiałów, które mogą być użyte w procesie decyzyjnym (w tym wypadku: dotyczącym zainicjowania postępowania egzekucyjnego). Konsultacje, opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk organu co do sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA z 14.8.2024 r., II SAB/Po 78/24). Również pytania zawarte w pkt 12 nie dotyczą informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że informacje publiczne odnoszą się do sfery faktów i stanów istniejących, co do zasady, w chwili udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem domagać się w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia informacji stanowiących w istocie porady prawne (zob. szerzej wyrok WSA z 18.1.2024 r., III SAB/Gd 237/23), czy opinie na dany temat, i to dotyczące ewentualnych zdarzeń przyszłych (por. wyrok WSA z 14.8.2024 r., II SAB/Po 78/24). Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie, PPIS, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że: "1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji (w drodze tzw. czynności materialno-technicznej), ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków, zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że PPIS udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego z 29.9.2024 r. pismem sporządzonym 9.10.2024 r. – a zatem przed upływem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – nie pozostawiając przy tym żadnego z pytań bez przynajmniej formalnej odpowiedzi. Jednakże, w ocenie Sądu, Organ nie załatwił wniosku Skarżącego w sposób w pełni prawidłowy w zakresie pytań zawartych w punktach 2, 4, 5, 7 zd. 2., 8 i 9. Przede wszystkim PPIS nie dopełnił obowiązków wynikających z u.d.i.p. w zakresie pytań dotyczących postępowań egzekucyjnych, tj. pytań nr 2, 4 i 5. Organ podał bowiem, że nie gromadzi danych w żądanym zakresie (dot. pkt 2 i 4), zaś jego odpowiedź na pytanie 5 jawi się jako w ogóle "nie na temat". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SAB/Po 78/24, że PPIS nie jest wprawdzie organem egzekucyjnym w sprawach prowadzonych w przedmiocie realizacji obowiązku szczepień ochronnych, niemniej jako wierzyciel jest stroną tych postępowań i w zakresie, w jakim posiada wiedzę co do informacji, o które zwrócił się Skarżący, zobowiązany był do merytorycznego załatwienia wniosku. W świetle art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 u.P.I.S. do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.P.I.S. organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Skoro PPIS jest wierzycielem obowiązku szczepień na gruncie postępowania egzekucyjnego, a więc jedną ze stron tego postępowania, to wie on o każdym stadium tego postępowania, a w szczególności czy zostało ono zawieszone, umorzone, itd. Tym samym udzielenie odpowiedzi na pytania Skarżącego mieściło się w możliwościach PPIS, gdyż organ ten dysponuje – a przynajmniej powinien dysponować – stosownymi danymi źródłowymi. O ile zatem zagregowanie tych danych w sposób umożliwiający udzielenie odpowiedzi na ww. pytania nie byłoby na tyle czaso- lub pracochłonne, że można by już mówić o powstaniu informacji publicznej przetworzonej – czego Organ w kontrolowanej sprawie nie wykazał, ani nawet nie podnosił – to prawidłowo udzielona odpowiedź na te pytania winna podawać liczbę odnośnych postępowań, względnie informować, że takich postępowań nie było (nie ma). Trudno uznać, żeby PPIS "nie gromadził danych" o postępowaniach egzekucyjnych, w których był (jest) wierzycielem, np. w postaci akt podręcznych. Podobnie, nie stanowi właściwej odpowiedzi na pytanie nr 5 (dot. tego, czy Organ zgłosił wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zakresie zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP, bądź czy organ weryfikuje informacje przed wszczęciem takiego postępowania) informacja, że o kwalifikacji do szczepienia decyduje lekarz podstawowej opieki zdrowotnej. Jak wskazano wyżej, to PPIS jest wierzycielem w postępowaniach egzekucyjnych w takich sprawach i co do zasady powinien dysponować przynajmniej stosownymi danymi źródłowymi – co potwierdza zresztą analiza orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. stany faktyczne, jakie legły u podstaw wyroków WSA: z 27.2.2024 r., II SAB/Lu 181/23; z 16.10.2024 r., II SAB/Bk 89/24). W zakresie pkt 7 wniosku Organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w jego zdaniu pierwszym – podając liczbę pracowników zatrudnionych w komórce zajmującej się szczepieniami ochronnymi – lecz wymijająco odpowiedział na pytania zawarte w zdaniu drugim tego punktu, które wszak nie dotyczyły podmiotu odpowiedzialnego za edukację nt. szczepień, lecz ogólnie: innych działań w zakresie szczepień (poza inicjowaniem postępowań egzekucyjnych) podejmowanych przez Organ. Tymczasem analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pokazuje, że powiatowi inspektorzy sanitarni takie "inne działania" podejmują, i to także o charakterze edukacyjnym (por. np. stany faktyczne, jakie legły u podstaw wyroków WSA: z 27.2.2024 r., II SAB/Lu 181/23; z 16.10.2024 r., II SAB/Bk 89/24), a więc odpowiedź PPIS w tej mierze należy odczytać jako w istocie uchylenie się od udzielenia żądanej informacji w zakresie wskazanym w zdaniu drugim punktu 7 wniosku. Z podobnym uchyleniem się od odpowiedzi mieliśmy do czynienia w zakresie pytań nr 8 i 9. Należy bowiem zauważyć – w ślad za wywodami zawartymi w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SAB/Po 78/24 – że w świetle przepisów art. 17 u.z.z.z.ch.z.l. obowiązkowe szczepienia ochronne przeprowadzają lekarze lub felczerzy, pielęgniarki, położne, higienistki szkolne i ratownicy medyczni, posiadający kwalifikacje, określone na podstawie ust. 10 pkt 3 (ust. 6). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 8 pkt 2 u.z.z.z.ch.z.l. stanowi, że osoby przeprowadzające szczepienia ochronne sporządzają sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz sprawozdania ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną, które przekazują państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 9b u.z.z.z.ch.z.l. lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz: 1) osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia, 2) osób sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią, o której mowa w pkt 1, o ile jest to możliwe do ustalenia (zwany "raportem o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych"). W świetle spoczywających na lekarzach obowiązkach przekazywania sprawozdań i raportów do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, pytanie nr 8 niewątpliwie odnosi się do okoliczności faktycznych związanych ze sprawowanym przez PPIS nadzorem nad szczepieniami ochronnymi, a zatem dotyczy informacji publicznej, która powinna być w posiadaniu Organu – co zresztą potwierdza analiza orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. stany faktyczne, jakie legły u podstaw wyroków WSA: z 27.2.2024 r., II SAB/Lu 181/23; z 16.10.2024 r., II SAB/Bk 89/24). Konsekwentnie Organ winien także odpowiedzieć na pytanie nr 9, przykładowo podając, że nie dokonał żadnego zgłoszenia (por. np. stany faktyczne, jakie legły u podstaw wyroków WSA: z 27.2.2024 r., II SAB/Lu 181/23; z 16.10.2024 r., II SAB/Bk 89/24). Natomiast w pozostałym zakresie – tj. co do pytań zawartych w punktach 1, 3, 6, 7 zd. 1. oraz 10 wniosku – Organ udostępnił żądane informacje publiczne. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarazem sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., zobowiązał PPIS do rozpoznania dotychczas prawidłowo niezałatwionej części wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 29.9.2024 r. – tj. w zakresie pytań nr 2, 4, 5, 7 zd. drugie, 8 i 9 – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Konsekwentnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. - Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego w powyższym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. PPIS odpowiedział bowiem na wniosek Skarżącego w ustawowym, 14-dniowym terminie (acz w niepełnym zakresie). Zatem Organ nie zignorował wniosku i nie pozostał wobec niego bierny. Już choćby z tego względu nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez PPIS, skoro dopełnił on obowiązku udzielenia odpowiedzi w terminie ustawowym. Natomiast niezałatwienie niektórych punktów wniosku w sposób w pełni prawidłowy wynikało, w ocenie Sądu, nie ze złej woli Organu, lecz co najwyżej z braku pogłębionej analizy tego wniosku, zapewne wobec dość znacznej liczby pytań Skarżącego. Z kolei stwierdziwszy, że Organ udzielił prawidłowo odpowiedzi na pytania nr 1, 3, 6, 7 zd. pierwsze i 10 wniosku, zaś do udzielenia odpowiedzi na pytania nr 11 i 12 w trybie dostępu do informacji publicznej nie był zobowiązany – Sąd skargę w tym ("pozostałym") zakresie oddalił (pkt 4 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi (100 zł) – ustalone z zastosowaniem art. 206 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę ogólnikową, sztampową i powtarzalną treść skargi, w której zastrzeżenia sformułowane przez pełnomocnika Skarżącego pod adresem PPIS sprowadzają się w istocie do tyleż ogólnikowego, co gołosłownego stwierdzenia, że "[p]rzesłane przez Organ odpowiedzi są niewystarczające podobnie jak odesłanie do publikacji". Wzmianka o "odesłaniu do publikacji" musi dodatkowo budzić uzasadnione zdziwienie, gdyż odpowiedzi udzielone przez PPIS żadnych takich odesłań nie zawierają. Wszystko to może dowodzić niestarannej lektury przez Skarżącego (jego pełnomocnika) odpowiedzi udzielonej przez Organ oraz wyłącznie instrumentalnego potraktowania wniesienia skargi – jako czynności mającej odwlec moment ewentualnej egzekucji obowiązku szczepień.