II SA/Gl 1040/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 19 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę W dniu 2 maja 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej – organ, Dyrektor ZZ), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2032 r. poz. 1478 z późn. zm. - dalej u.p.w.), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. decyzją z dnia 18 października 2018 r. nr [...] ustalił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej – MZDiM, Skarżący) w formie informacji wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, nr [...]., [...], opłatę zmienną za II kwartał 2021 r. w wysokości 62.736 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. Skarżący nie zgodził się z wysokością ustalonej opłaty za usługi wodne i wniósł reklamację. W jej uzasadnieniu podniesiono, że nieprawidłowym jest posłużenie się przy ustaleniu opłaty zmiennej wyłącznie danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Mianowicie opłata ta jest determinowana rzeczywista ilością odprowadzanych wód z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 u.p.w.). Dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę jedynie do ustalenia opłaty stałej. Ponadto wskazano, że MZDiM nie może złożyć oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2g u.p.w., gdyż w tamtym czasie nie korzystał z urządzeń pomiarowych, a jednocześnie brak jest wskazania przez organ lub ustawodawcę metodologii, której wyliczenia ilości odprowadzanych wód byłyby akceptowane. Zasygnalizowano również, że organ w ramach danych mu uprawnień w art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. może dokonać pomiarów w ramach kontroli. Reasumując MZDiM uznał, że niedopuszczalnym jest ustalenie opłaty zmiennej na podstawie abstrakcyjnych danych, a nie rzeczywistych wielkości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Dyrektor ZZ nie uwzględnił reklamacji i decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. nr [...] określił Skarżącemu za II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 62.736 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 257 pkt 1 u.p.w.). Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. jedną z takich usług jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Za korzystanie z takich usług ponoszona jest opłata (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w.). W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że ustalając wysokość opłaty oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora ZZ z dnia 18 października 2018 r. nr [...], tj. na podstawie art. 272 ust. 5 u.p.w. Taki sposób wyliczenia został zastosowany, ponieważ MZDiM nie udzielił informacji o ilości wód roztopowych lub deszczowych wprowadzanych do cieku wodnego. Podniósł również, że wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla MZDiM. W skardze z dnia 28 czerwca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik MZDiM zarzucił decyzji Dyrektora ZZ: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; b) art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację zaprezentowaną w reklamacji. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że w momencie wprowadzenia przez ustawodawcę nowego Prawa wodnego w 2017 r., a następnie jego nowelizacji, brak było przeciwwskazań, aby właściwy organ ustalił ilość rzeczywiście odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 poprzez przeprowadzenie kontroli wylotów i ich opomiarowanie. Posłużenie się wyłącznie danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym, według Skarżącego, jest nieprawidłowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozważań podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Skarżący legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym Dyrektora ZZ z dnia 18 października 2018 r. na korzystanie z wód w ramach usług wodnych poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z odwadniania zlewni wylotu W1 i W2, do cieku [...]. Wody opadowe lub roztopowe mają być odprowadzane za pośrednictwem istniejących urządzeń wodnych, tj. wylotów kanalizacji deszczowej. Skarżący kwestionuje sposób, a w konsekwencji wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Skarżącego, Dyrektor ZZ określając opłatę zmienną błędnie posłużył się danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalić rzeczywistą ilość odprowadzonych wód poprzez przeprowadzenie kontroli wylotów i ich opomiarowanie. Jak zaznaczył Skarżący, nie ma on obowiązku posiadania urządzeń pomiarowych wobec tego brak jest podstaw, aby domagać się od niego szacowania ilości odprowadzanych wód. Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie, czy organ określając opłatę zmienną za usługę wodną prawidwo przyjął dane z pozwolenia wodnoprawnego dla ustalenia ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Sąd zauważa, że powyższa kwestia była już przedmiotem orzeczeń tutejszego Sądu. Wydane dotychczas orzeczenia w sprawach dotyczących opłaty zmiennej nakładanej na Skarżącego w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (zob. wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 222/24 i II SA/Gl 223/24, 9 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Gl 1941/24 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Jakkolwiek wskazane wyroki są nieprawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346 – dalej RDW). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że RDW podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do RDW, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 RDW wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w znaczeniu preambuły do RDW. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Za te usługi wodne uiszcza się opłaty zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w. W myśl art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za wskazane usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 272 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za przedmiotową usługę ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Stosownie do art. 272 ust. 10 u.p.w. ustalając wysokość tej opłaty uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również przepis art. 552 ust. 2 i 2a u.p.w. W myśl art. 552 ust. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a u.p.w.). W celu ustalenia wysokości opłat podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. (art. 552 ust. 2b u.p.w.). W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 u.p.w., oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g u.p.w.). Wobec tego w okresie przejściowym wskazanym w art. 552 ust. 2 p.w. ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2906/19, Wykładnia literalna i systemowa art. 552 u.p.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Jednakże brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może skorzystać z alternatywnych możliwości ustalenia tej wysokości wynikających z art. 552 u.p.w. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić. Skarżący w oświadczeniu z art. 552 ust. 2g u.p.w. za II kwartał 2021 r. nie podał ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych. Także na wezwanie organu Skarżący nie podał rzeczywistych danych obrazujących ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych za ten okres. Dane te nie zostały również podane m.in. w reklamacji. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16, CBOSA). Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1605/96, CBOSA). Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, CBOSA). Wobec powyższego skoro Skarżący nie przekazał żadnych informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych, a także nie przejawiał żadnej inicjatywy dowodowej celem wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 444/19, CBOSA). W tej sytuacji - wobec braku jakichkolwiek możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód - Dyrektor ZZ prawidłowo ustalił opłatę zmienną za usługę wodną opierając się na danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji, gdyż z przyczyn podanych wyżej nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej. Wyjaśnić także trzeba, że stroną posiadającą legitymację skargową jest Skarżący będący jednostką budżetową Gminy Miasta J., a nie Gmina. Zarówno pozwolenie wodnoprawne jak i zaskarżona decyzja skierowane zostały do tej jednostki organizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1416/23, w CBOSA). W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).