II GSK 2380/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 98/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr KOC/3405/Ru/21 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 98/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy skierował skarżącą na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy. Na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana w związku z uznaniem przez Sąd Rejonowy [...] III Wydział Karny w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie o kolizję drogową, że skarżąca w czasie popełnienia zarzucanego jej czynu miała zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia tego czynu i pokierowania swoim postępowaniem z uwagi na chorobę psychiczną ([...]). Wobec tego konieczne stało się skierowanie skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do tego zdaniem organu odwoławczego, zobowiązywały organ pierwszej instancji przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm., dalej jako: "u.k.p."). Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2655/21 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zobligowany był skierować skarżącą na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Sąd wskazał, że organy obu instancji związane były prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] i nie miały uprawnień do kwestionowania ustaleń poczynionych przez powyższy sąd na podstawie opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej w postępowaniu sądowym. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2178/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowe pierwszej instancji było obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżąca bowiem nie została aż do dnia posiedzenia niejawnego skutecznie zawiadomiona o zmianie trybu rozpoznania sprawy (z trybu jawnego w formie zdalnej na tryb niejawny), pomimo wcześniejszego doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy i stawiennictwa w tym dniu (tożsamym z dniem posiedzenia niejawnego) w sądzie celem wzięcia w niej udziału. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 98/24 oddalił skargę. Sąd powtórzył argumentację przestawioną w decyzjach organów obu instancji, tj. że organ pierwszej instancji zobligowany był skierować skarżącą na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kat. B prawa jazdy. Organy obu instancji związane były prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] i nie miały uprawnień do kwestionowania ustaleń poczynionych przez powyższy sąd, w tym opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej w postępowaniu sądowym przez biegłego psychiatrę. Sąd wyjaśnił, że powyższego nie zmienia także przeprowadzenie dowodu z orzeczenia lekarskiego wydanego na rzecz skarżącej na okoliczność jej stanu zdrowia. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2023 r. stanowiło dowód przeprowadzenia badania wstępnego skarżącej w związku z jej zatrudnieniem w [...] w wyniku, którego orzeczono o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy na określonym w zaświadczeniu stanowisku. W ocenie Sądu przedstawiony dokument pozostawał bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. II Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.: a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania okoliczności poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie trzeba przypomnieć, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo-administracyjnym to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu ustawodawca przyjął, że jest to środek profesjonalny, dlatego jego sporządzenie zostało powiązane z przymusem radcowsko-adwokackim. Poprawność formalna skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym prawidłowej kontroli skarżonego wyroku, gdyż postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w zakresie i w zgodzie z kierunkami wyznaczonymi przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może działać z urzędu, poza przypadkami stwierdzonej nieważności postępowania, co oznacza, że nie może samodzielnie ustalać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej art. 176 p.p.s.a. przywołany został przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej. Zauważyć jednak należy, że artykuł złożony jest z dwóch paragrafów. Ponadto przywołany w skardze kasacyjnej w punkcie 2, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że - nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych - mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej nie uzasadniał wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej, jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczył zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli gdyż, jak to już wyżej wskazano, sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała zatem, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutu na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) tej ustawy stanowi natomiast, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przyjąć zatem należy, że stosowanie tego przepisu musi uwzględniać cele, dla realizacji których kwestionowana w skardze kasacyjnej regulacja została powołana do życia. Celem tej regulacji jest realizacja zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez weryfikację zdolności psychofizycznych jego uczestników, w następstwie powzięcia przez organ informacji nasuwających uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższe oznacza, że na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed przeprowadzeniem badania, z natury rzeczy nie można poczynić kategorycznych ustaleń w tym zakresie. Należy zatem uznać za uzasadnione, takie zastrzeżenia, które zostały oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach. W ramach prowadzonego postępowania karnego uzyskano opinię sądowo-psychiatryczną, z której wynikało, że u skarżącej występuje choroba psychiczna –[...], i z tego powodu w sprawie o kolizję drogową, skarżąca w czasie popełnienia zarzucanego jej czynu miała zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia tego czynu i pokierowania swoim postępowaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uwzględniwszy okoliczności badanej sprawy przyjął, że opinia ta stanowiła wystarczającą podstawę do przyjęcia, że istnieją uzasadnione - w rozumieniu u.k.p. - zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, które uzasadniają potrzebę weryfikacji jej predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Aby rozstrzygnąć kwestię istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami konieczne stało się skierowanie skarżącej kasacyjnie na badania lekarskie. Prawidłowo, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji wydały decyzję o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, które to stanowisko prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona dla potrzeb postępowania karnego, może stanowić podstawę dla uznania zaistnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy a tym samym dla wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1170/19, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 747/21). W niniejszej sprawie organy prawidłowo wyjaśniły, z jakich przyczyn konieczne stało się skierowanie skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest bowiem czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 605/14). Mając na uwadze powyższe słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy opinia wydana przez biegłego lekarza psychiatrę na potrzeby postępowania karnego, była wystarczająca do przyjęcia przez organy, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej kasacyjnie jako kierowcy w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się także zarzut odnoszący się do sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowanie skarżącej na badania lekarskie zostało wydane po zgromadzeniu i wszechstronnym przeanalizowaniu niezbędnego materiału dowodowego. Powyższej oceny nie mogło zmienić również zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2023 r., bowiem stanowiło ono jedynie dowód przeprowadzenia badania wstępnego skarżącej w związku z jej zatrudnieniem w [...] w wyniku, którego orzeczono o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy na określonym w zaświadczeniu stanowisku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.