III SAB/Gl 515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi L Sp. z o.o. w P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 maja 2024 r. skarżąca L. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi E.J. B. zezwolenia na pracę typu A, zarzucając organowi naruszenie: - art. 12 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a.") przez ich niezastosowanie i przekroczenie terminów załatwienia sprawy, - art. 7 k.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi strony, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. W skardze wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 7 dni od doręczenia wyroku. W uzupełnieniu skargi z 2 grudnia 2024 r. wniosła także o: 3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za szkodę wynikającą z bezczynności organu, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 10 kwietnia 2024r. złożyła wniosek o udzielenie wskazanemu cudzoziemcowi zezwolenia na pracę. Od tego dnia organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, mimo składania przez pełnomocnika wniosków o przyśpieszenie załatwienia sprawy i wezwania do zaprzestania naruszania prawa. Sprawa nie jest skomplikowana, a niezbędne dokumenty zostały złożone do akt, co umożliwia załatwienie sprawy. Stwierdziła, że zatrudnianie wysoko wykwalifikowanej kadry jest konieczne dla realizacji zadań Spółki a z uwagi na jej strukturę własnościową jest także zbieżne z interesem Skarbu Państwa. Uzasadniając zaś wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, podniosła, że zwłoka w wydaniu zezwolenia niesie dla skarżącej, która wchodzi w skład [...] negatywne konsekwencje, bo uniemożliwia zatrudnienie pracownika o wysokich kwalifikacjach. To z kolei skutkowało opóźnieniem w realizacji zadań i doprowadziło do powstania szkody w wysokości 10.000 zł. Organ administracji, odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników, którzy nie są w stanie terminowo podjąć wszystkich czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Wnioski rozpoznawane są w kolejności wpływu. W toku postępowania organ poinformował, że 5 lipca 2024r. cudzoziemiec otrzymał wnioskowane zezwolenie na pracę typu A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wstępie stwierdzić należy, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 735). Z godnie z jego treścią, przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2257/22, opubl. w CBOSA). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, opubl. w CBOSA). Wyjaśnić także należy, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi. Oznacza to, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, opubl. w CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19 - opubl. w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość to prawne konsekwencje są takie same. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje zatem tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2021 r. II OSK 1422/21, opubl. w CBOSA). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi do Sądu, tj. do 22 maja 2024 r. organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Decyzja o zezwoleniu na pracę została wydana dopiero 5 lipca 2024 r. Skoro do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie podjął żadnych czynności w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Wojewoda przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej, stąd postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienie wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu, należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21). Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej jak również znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, wskazał, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - opubl. w CBOSA). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę opisane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność Wojewody była nacechowana złą wolą organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (nie później niż w ciągu miesiąca) pomimo tego że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skargi skarżąca nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności ich dotyczących, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę w pozostałym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (pkt 4 sentencji wyroku).