II SA/Rz 1379/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 września 2022 r. nr N-I.7581.2.40.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2022 r. nr GN.6821.16.2021.DK; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 8 września 2022 r., nr N-I.7581.2.40.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 28 lipca 2022 r. nr GN.6821.16.2021.DK wydana w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 28 kwietnia 2020 r. W.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [....] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Obr. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [....]. Natomiast wnioskiem z 19 maja 2020 r. T.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...] położona w Obr. [...], z podziału której powstały działki nr [...] i [...], stanowiące własność Gminy Miasto [...]. Wnioskowane do zwrotu działki zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w [...]. Obr. [...], oznaczona obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,0363 ha, nr [...] o pow. 0,0768 ha, nr [...] o pow. 0,0706 ha, nr [...] o pow. 0,1831 ha, nr [...] o pow. 0,0451 ha oraz nr [...] o pow. 0,0380 ha stanowi własność Gminy Miasto [...], Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę [...]. Starosta decyzją z 28 lipca 2022 r. nr GN.6821.16.2021.DK orzekł: w pkt 1 o zwrocie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta[...]., oznaczonych, jako działki nr [...] o pow. 0,0768 ha, [...] o pow. 0,0706 ha, [...] o pow. 0,1831 ha, [...] o pow. 0,0451 ha, [...] o pow. 0,0380 ha obj. KW nr [...], położonych w obrębie [...] w [....], na rzecz: W.S. w ½ części, T.S. w ¼ części; w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta [...], oznaczonej, jako działka [...] o pow. 0,0363 ha obj. KW nr [...], położonych w obrębie [...] w [...], na rzecz: W.S. w ½ części, T.S. w ¼ części; w pkt 3 o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone nieruchomości w wysokości: 90.088,50 zł, z tego: W.S. wpłaci: 60.059,00 zł, T.S. wpłaci: 30.029,50 zł; w pkt 4 orzekł, że wierzytelności Gminy Miasta [...] opisana w pkt 3 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającemu na ustanowieniu na nieruchomościach opisanych w pkt 1 hipoteki na rzecz Gminy Miasta [...]; w pkt 5 orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; w pkt 6 wskazał, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisów prawa własności w księdze wieczystej; w pkt 7 orzekł, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi Gmina Miasta [....]. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że nieruchomości położone w [...] obręb [...] oznaczone obecnie, jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 0,4499 ha objęte [...] odpowiadają dawnej działce ewid. nr [...] położonej w Obr. [...], która została zbyta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z dnia 29 kwietnia 1985 r. aktem notarialnym z [...] września 1989 r. Rep. [...] spisanym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] oraz aktem notarialnym z [...] maja 1990 r. Rep. [...] spisanym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] na rzecz Skarbu Państwa. Właścicielami nieruchomości oznaczonej, jako działka [...] Obr. [...] o pow. 0,4497 ha, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1985 r. sygn. [...] byli: B.S. (córka J. i Z.), T.S. (syn J. i B.), W.S. (syn J. i B.) oraz J.S. (syn J. i B.) po ¼ części. Organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka [...] obr. [...] o pow. 0,4497 ha zmieniła oznaczenie na działkę [...] Obr. [...] o pow. 0,4499 ha na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2001 r. nr [...] działka [...] obr. [...] o pow. 0,4499 ha podzieliła się na działki [...] Obr. [...] o pow. 0,0363 ha oraz [...] o pow. 0,4126 ha. Z kolei w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0363 ha w Obr. [...], a działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,4136 ha w Obr. [...]. Natomiast na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [....] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działka [...] Obr. [...] o pow. 0,4136 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0768 ha, [...] o pow. 0,0706 ha, [...] o pow. 0,1831 ha, [...] o pow. 0,0451 ha, [...] o pow. 0,0380 ha. Starosta wyjaśnił również, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] spadek po byłej współwłaścicielce nieruchomości – B.S. na podstawie testamentu nabył syn W.S. w całości. Działka nr [...] Obr. [...] objęta została postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędna infrastrukturą". Wobec powyższego stosownie do art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w ocenie Organu I instancji działka nr [...] Obr. [...] jest wyłączona z obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc również nie może podlegać zwrotowi. Z kolei w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] Obr. [...] stanowi użytek dr drogi, zatem zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nieruchomość stanowiąca drogę publiczną, zarówno krajową, jak i wojewódzką, powiatową czy gminną nie może podlegać obrotowi, może stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Starosta wskazał również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] Obr. [...] położone są w sąsiedztwie ul. [...] i ul. [...], która łączy ul. [...] z ul. [...]. Otoczenie stanowi osiedle mieszkaniowe [...]. Działki są w całości niezagospodarowane, porośnięte trawą i samosiejkami. W ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi użytek: R II oraz R Illa - grunty orne (właściciel - Gmina Miasto [...]), działka ewid. nr [...] stanowi użytek RII - grunty orne oraz Inr RII - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (właściciel - Gmina Miasta [...]), działka ewid. nr [...] stanowi użytek RII - grunty orne oraz Lzr RII oraz LZr - RIIIa - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (właściciel - Gmina Miasta [...]), działka ewid. nr [...] stanowi użytek TP - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (właściciel - Gmina Miasta [...]), działka ewid. nr [...] stanowi użytek RII - grunty orne oraz Lzr RII oraz LZr - RIIIa - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (właściciel - Gmina Miasta [....]). Starosta wyjaśnił również, że zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym na dzień [...] czerwca 2022 r. zwaloryzowana kwota odszkodowania za działki nr [...] wyniosła 120.118,00 zł. Wartość rynkowa prawa własności działki nr: [...] Obr. [...] według stanu i przeznaczenia na dzień zwrotu została ustalona w wysokości: 259.837,00 zł; działki nr [...] Obr. [...] według stanu i przeznaczenia na dzień zwrotu została ustalona w wysokości: 168.099,00 zł; działki nr [...] Obr. [...] według stanu i przeznaczenia na dzień zwrotu została ustalona w wysokości: 619.482,00 zł; działki nr [...] Obr. [...] według stanu i przeznaczenia na dzień zwrotu została ustalona w wysokości: 152.587,00 zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] Obr. [...] według stanu i przeznaczenia na dzień zwrotu została ustalona w wysokości: 92.264,00 zł. W ocenie Starosty działki nr [...] na dzień wykupu stanowiły grunty rolne i zostały nabyte na cel publiczny, jakim było budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Na dzień zwrotu działki były zachwaszczone, porośnięte samosiejkami nieprzedstawiającymi wartości użytkowej, jednak nie było to skutkiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w związku z powyższym w ocenie Organu I instancji można stwierdzić, że na działce po wywłaszczeniu nie zostały podjęte działania zmieniające sposób jej zagospodarowania, w związku z tym można przyjąć, że nie nastąpiło zmniejszenie ani zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Starosty cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działki nr [...] o pow. 0,0768 ha, nr [...] o pow. 0,0706 ha, nr [...] o pow. 0,1831 ha, nr [...] o pow. 0,0451 ha, nr [...] o pow. 0,0380 ha nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż z aktów notarialnych, wynika że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Od powyższej decyzji Gmina Miasto [...] (dalej: "Gmina", "Strona skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, zaskarżając ww. decyzję w części, tj. w pkt 1, 3 – 7. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. W ocenie pełnomocnika strony pomimo, że Organ I instancji wcale nie analizował (choć powinien wziąwszy pod uwagę fakt, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w 1989 r.) to należy uznać, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "specustawa", "ustawa o COVID") i złożony w dniu 21 maja 2020 r. wniosek T.S. o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z treści ww. przepisu wynika, że zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", przy czym art. 2 ust. 1 ww. ustawy nie jest przepisem prawa administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, sądownictwo powszechne oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego Gmina podniosła, że o tym, czy dany przepis prawa ma charakter cywilnoprawny czy administracyjnoprawny nie decyduje ustawa, w której on się znajduje, ale to jakiego stosunku materialnoprawnego dotyczy ten przepis. Roszczenie o zwrot nieruchomości jest zaś roszczeniem cywilnoprawnym (roszczenie o przeniesienie prawa własności) a jedynie przez przepis szczególny przekazanym do rozpoznania w procedurze administracyjnej. Gmina podniosła także, że z powołanych przez nią wyroków wynika, że administracyjny tryb rozpoznania roszczenia o zwrot nieruchomości nie zmienia faktu, że materialnie ma ono charakter cywilnoprawny. W jej ocenie skoro termin wskazany w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego (skutkiem jego upływu jest wygaśnięcie roszczenia o zwrot) a nie procesowego, to odróżniając materialnoprawny aspekt roszczenia od procesowej drogi jego realizacji, należy uznać, że termin ten jest terminem przewidzianym przez przepis prawa cywilnego a nie administracyjnego. Ma ten sam charakter co termin przewidziany w art. 534 k.c. a ten nie podlegał zawieszeniu. Końcowo pełnomocnik podniosła, że z uzasadnienia decyzji nie wynika co było źródłem celu publicznego, który organ przyjął jako cel wywłaszczenia. Nie podano jaki akt lokalizacyjny ten cel przewidywał, nie ustalono czy umowy zbycia udziałów w nieruchomości z [...] września 1989 r. oraz z [...] maja 1990 r. zostały zawarte po wyznaczeniu współwłaścicielom terminu pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Gmina powołała się również na wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17, zgodnie z którym umowa prywatnoprawna jest zawierana na "przedpolu wywłaszczenia" wtedy gdy "bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej" i taką sytuację, gdzie już występuje przymus należy odróżnić od zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 8 września 2022 r., nr N-I.7581.2.40.2022, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko Organu I instancji. Odnosząc się natomiast do pierwszego zarzutu odwołania, co do cywilnoprawnego charakteru art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID i braku możliwości jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma jednolitego charakteru. Z jednej strony wskazuje się na cywilnoprawny (z pewnymi odmiennościami) charakter tego roszczenia, z drugiej strony natomiast przepisy przewidujące właściwość starosty do orzekania w takiej sprawie i tworzące podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz ustawę zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami należy stanąć na stanowisku, że termin na zgłoszenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy zakwalifikować jako przepis prawa administracyjnego do którego ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 specustawy. Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu odwołania, w którym podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika co było źródłem celu publicznego, który organ przyjął jako cel wywłaszczenia tj. nie podano jaki akt lokalizacyjny ten cel przewidywał, nie ustalono czy umowy zbycia udziałów w nieruchomości z [...] września 1989 r. oraz z [...] maja 1990 r. zostały zawarte po wyznaczeniu współwłaścicielom terminu pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, Wojewoda wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku zawarcia w decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości takiego elementu. Natomiast art. 216 u.g.n. w ust. 2 pkt 3 wprost wskazuje, że do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.N., zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości. Pełnomocnik Strony skarżącej zarzucił naruszenie: – art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801; dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID i art. 136 ust. 7 u.g.n.; – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustaleń czy istniał cel publiczny wywłaszczenia obowiązujący w dniach zawarcia umów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa oraz czy umowy z [...] września 1989 r. oraz z [...] maja 1990 r. zostały zawarte po wyznaczeniu terminu do ich zawarcia z zagrożeniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w zaskarżonej odwołaniem części oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy podniósł, że w przedmiotowej sprawie argument o odmienności roszczenia o zwrot w zakresie drogi dochodzenia i zakresu podmiotowego jest nieistotny. Wskazała, że istniejące odmienności nie niwelują materialnie cywilnoprawnego charakteru roszczenia o zwrot nieruchomości. Odnosząc się do argumentu Organu odwoławczego dotyczącego uzasadnienia wyroku TK Gmina wskazała, że jak wskazuje sam początek punktu 3.3.1, jedynie na potrzeby przedmiotowej sprawy przyjęto, że roszczenie o zwrot ma charakter publicznoprawny. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przyjętą w tym fragmencie uzasadnienia wyroku TK a sprowadzającą się do tego, że skoro roszczenie o zwrot nie ma charakteru prawnorzeczowego to nie ma ono charakteru cywilnoprawnego a publicznoprawny. Pełnomocnik Strony skarżącej wskazała, że roszczenia cywilnoprawne to nie tylko roszczenia prawnorzeczowe. Roszczenie o zwrot jest roszczeniem ze stosunku zobowiązaniowego, którego podstawa znajduje się w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jest to roszczenie o przeniesienie własności, którego przesłanką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Gmina powołała się na wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1358/19 w którym wskazano, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, a nie publicznoprawnego o czym mógłby świadczyć tylko jego związek ze stosunkiem wywłaszczenia. Nie jest to jednak roszczenie prawnorzeczowe, choćby z uwagi na to, że nie ma ono konstytutywnej dla praw rzeczowych cechy skuteczności erga omnes - służy bowiem tylko przeciwko temu podmiotowi, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Roszczenie windykacyjne także w przypadku naruszenia ma charakter względny, gdyż służy tylko przeciwko temu, kto naruszył własność, a także przeciwko każdemu kolejnemu, kto ją też naruszył, a roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tylko wyłącznie przeciwko temu, kto nie wykorzystał wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a włada nią i jest możliwe odzyskanie jej od niego. Nie przysługuje ono bowiem wobec następcy prawnego, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono. Nie podąża ona za rzeczą wywłaszczoną. Nie zmienia to jednak charakteru tego roszczenia jako restytucyjnego. W ocenie pełnomocnika jednym z zamierzeń ustawy zmieniającej u.g.n. było wprowadzenie terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. W tym celu art. 1 pkt 1 lit. f ustawy zmieniającej dodał do art. 136 u.g.n. ustęp 7, aby nie doszło do sytuacji, że już wraz z wejściem w życie tego przepisu wygasłyby roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonych albo nabytych na podstawie art. 114 ust. 1 u.g.n. (nabytych, przejętych na podstawach wskazanych w art. 216 u.g.n.) przed dniem 14 maja 1999 r., a na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych po tej dacie pozostawałoby niewiele czasu (np. 1 dzień jeśli nieruchomość była wywłaszczona lub nabyta w dniu 14.05.1999 r.), przez zapis w art. 2 ustawy zmieniającej przyjęto, że słuszne będzie ustalenie terminu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych/nabytych/przejętych przed dniem 14 maja 2000 r. W ocenie Gminy z treści art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika wprost, że odwołuje się on do art. 136 ust. 7 u.g.n. Zatem termin 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n. jest terminem, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. ale dla wywłaszczeń/nabyć/przejęć dokonanych w określonym precyzyjnie zakresie czasu. Zdaniem pełnomocnika przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. jest przepisem przejściowym a nie epizodycznym. W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł, że odwoływanie się przez Organ do art. 141 ust. 4 u.g.n. jest całkowicie chybione. Zdaniem pełnomocnika roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny. Znaczenie art. 141 ust. 4 u.g.n. ogranicza się w istocie do tego, że zwracającemu nieruchomość należą się odsetki ustawowe w razie opóźnienia lub zwłoki w zapłacie zwrotu odszkodowania (art. 481 § 1 k.c.). Gdyby nie przepis art. 141 ust. 4 u.g.n., uprawnionemu do zwrotu odszkodowania nie należałyby się żadne odsetki z uwagi na treść art. 359 § 1 k.c. W ocenie pełnomocnika art. 141 ust. 4 u.g.n. jest przepisem, o którym mowa w art. 359 § 1 k.c. Zdaniem pełnomocnika Gminy Organ pominął, że pieniężnemu roszczeniu cywilnoprawnemu też potrzebny jest szczególny tytuł do tego, by było powiększane o odsetkową należność uboczną. Nie jest tak, że pieniężne roszczenie cywilnoprawne ze swej natury jest odsetkowane a ustawowa podstawa do pobierania odsetek wskazuje na niecywilnoprawny charakter roszczenia. Organ uzasadniając powód dlaczego nie ustalono jaki akt lokalizacyjny przewidział cel wywłaszczenia dla działek zbytych w dniu [...] września 1989 r. oraz [...] maja 1990 r. podaje zadziwiający argument, tj., że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku zawarcia w decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości takiego elementu, podczas gdy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje wprost, że do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio. Z takiej argumentacji organu wynika, iż każda nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w okresie obowiązywania w/w ustawy jest nieruchomością nabytą na jej podstawie. Strona skarżąca wskazała, że jest to utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej. Przyjmując interpretację zaskarżonego organu, badanie jako przesłanki zwrotu czy istniał cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości staje się nieistotne. Taka argumentacja Organu prowadzi jednak do wniosków, że jeśli nie ustala się celu wywłaszczenia to również nie można ustalić czy został on zrealizowany. Tymczasem orzecznictwo NSA wprost wskazuje, iż taka interpretacja jest oczywiście błędna. Pełnomocnik Gminy wskazał, że NSA w wyroku z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17 wskazał, że "z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Wadliwe jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n." Takie samo stanowisko przyjęto również w wyroku NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1274/21, w którym wskazano, że samo zawarcie w umowie zapisu, zgodnie z którym nieruchomość mogła podlegać wywłaszczeniu jak również powołanie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. jako podstawy jej zawarcia nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość nabyta została w ramach wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego terminowości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierzającego do umorzenia postępowania. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawodawca wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2". Z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne. W przedmiotowej sprawie wnioski o zwrot zostały złożone w dniu 22 kwietnia 2020 r. oraz 21 maja 2021 r. czyli z zachowaniem ustawowego terminu. Bezzasadne są zarzuty Strony skarżącej, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter roszczenia rzeczowego cywilnoprawnego, i że w związku z tym nie będą miały do niego zastosowanie przepisy o przedłużeniu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zajmując się tym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 wskazał, że ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą oczywistą ani prostą, dokonanie tej oceny wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym, a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Zwrócił również wagę na to, że przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych powodów, zdaniem NSA dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową, która w tym przypadku prowadziła do możliwości zastosowania omawianego przepisu do wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie podniesiony zarzut okazał się bezpodstawny. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Na podstawie z kolei art. 142a u.g.n. Przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być decyzje o scaleniu lokalizacji inwestycji czy zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. ( wyrok NSA sygn. akt I OSK 1116/22 ). Nie ulega wątpliwości, że zawieranie umów stanowiło pewien standardowy tryb nabywania nieruchomości na cele publiczne, w ramach którego zastosowanie środka administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej) poprzedzała próba cywilnoprawnego (umowa) pozyskania nieruchomości. Dopiero w przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji był władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji. Mimo odmiennych form działania (cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej), skutek prawny, a po części i pozycja właściciela nieruchomości, była podobna. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 1 in fine u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1). Inwestycją celu publicznego są działania podejmowane bez względu na status podmiotu je podejmującego oraz źródła finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze). Zatem już z chwilą uchwalenia planu miejscowego lub otrzymania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego właściciel nieruchomości może się spodziewać, że w bliższej lub dalszej przyszłości uruchomione zostaną procedury zmierzające do zrealizowania celu publicznego na jego nieruchomości. Nadto w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 3108), którym dodano art. 142a, wskazano, że świetle postanowień Konstytucji, decydujące znaczenie ma to, czy przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że nie zawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W odniesieniu do umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości, materia ta wymaga oceny okoliczności faktycznych, w jakich umowa została zawarta. Konieczne będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n. ( wyrok NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 926/21). W niniejszej sprawie do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie aktu notarialnego spisanego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Nr Rep. [...] z [...] września 1989 r. B.S. i T.S. w oparciu o art. 8 przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z 29 kwietnia 1985 r. sprzedali swoje udziały w nieruchomości oznaczonej nr [...] o obszarze 44 a 97 m², wynoszące łącznie połowę, na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z kolei na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] maja 1990 r. B.S. reprezentując swoich synów W. i J. w oparciu o art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z 29 kwietnia 1985 r. sprzedała udziały w drugiej połowie nieruchomości rzecz Skarbu Pastwa także pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Nie budzi również wątpliwości, że nieruchomości położone w [...] obręb [...] oznaczone obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 0,4499 ha objęte KW [...] odpowiadają dawnej działce nr ewid. [...] położonej w obr. [...], które zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka [...] obr. [...] o pow. 0,4497 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] obr. [...] o pow. 0,4499 ha na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2000 r., Nr [...]. Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2001 r., Nr [...] działka [...] obr. [...] o pow. 0,4499 ha podzieliła się na działki [...] obr. [...] o pow. 0,0363 ha oraz [...] o pow. 0,4126 ha. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków działka [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...] o powierzchni 0,4136 ha w obr. [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] działka Nr [...] obr. [...] o pow. 0,4136 ha podzieliła się na działki [...] o pow. 0,0768 ha, [...] o pow. 0,0706 ha, [...] o pow. 0,1831 ha, [...] o pow. 0,0451 ha, [...] o pow. 0,0380 ha. Nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] obr. [...] objęta została postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [....] wraz z niezbędną infrastrukturą". W ewidencji gruntów została oznaczona jako użytek "dr"- drogi. W sprawie nie budzi wątpliwości istnienie interesu prawnego po stronie W. i T.S., jako byłych właścicieli, w przypadku W.S. także jako spadkobiercy po B.S. Nie jest natomiast jasne czy opisanym umowom można przypisać cechy o jakich mowa w art. 114 u.g.n. Wprawdzie w obu umowach wskazano, że nabycie nieruchomości potrzebne jest dla realizacji budowy osiedla, jednak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku o sygn. akt I OSK 1116/22, jest to za mało by stwierdzić, że w tych konkretnych warunkach umowa była zawierana w tzw. perspektywie wywłaszczenia. Do tego konieczne było, aby w chwili zawierania umowy były spełnione przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji np. by obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Wprawdzie w umowie z [...] maja 1990 r. jest mowa o decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...] (niewyraźny numer decyzji) jednak decyzja ta nie została do akt dołączona, w ogóle brak jest dowodów na jej poszukiwanie przez Organy. W związku z czym nie można w sposób pewny stwierdzić, czego dotyczyła. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia stwierdzenie, czy w sprawie mamy do czynienia z umową o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 142 a u.g.n., co stanowi warunek konieczny dla oceny zasadności żądania. Bez dokonania oceny prawnej zawartej umowy nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem stanowiącym podstawę dochodzenia zwrotu. Brak tej decyzji uniemożliwia również ustalenie dokładnego celu wywłaszczenia dla spornych działek co w przypadku realizacji tak złożonej inwestycji, jaką jest realizacja osiedla mieszkaniowego uniemożliwia ustalenie jego realizacji. Brak decyzji lokalizacyjnej wraz z mapą sytuacyjną - powoduje, że Sąd nie może precyzyjnie ustalić celu wywłaszczenia przedmiotowej działki - (składników ogólnie przyjętego celu wywłaszczenia), a tym samym ocenić prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia Organów o braku realizacji celu, skoro nie ustalono, jaki konkretnie cel był zaplanowany na tych konkretnych działkach. Ustalenie tej decyzji jest potrzebne dla ustalenia zasięgu celu oraz ewentualnej roli jaką w jego ramach odgrywały sporne działki. Konieczne jest ustalenie jak szeroki był zakres celu, jakich działek dotyczył. W wyroku WSA w Krakowie z 30.10.2015 r., II SA/Kr 928/15, Sąd wskazał, że: "Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki), a ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części tj. działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Ponadto okoliczność, że lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego". W tym samym wyroku stwierdzono też, że warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Tak samo orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z 11.12.2019 r., II SA/Gl 1134/19). Założenie, że wielofunkcyjny charakter osiedla mieszkaniowego uprawnia do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jeśli zostały wykonane różnorodne inwestycje związane z funkcjonowaniem tego osiedla, przyświecało też wyrokowi NSA z 27.11.2014 r., I OSK 846/13. Czytamy w nim: "Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom". W innym wyroku – z 30.01.2018 r., I OSK 670/16, NSA stwierdził, że osiedle mieszkaniowe musi składać się z budynków mieszkalnych i infrastruktury towarzyszącej, np. parkingów, sklepów, punktów usługowych, lecz osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi więc ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, lecz także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zdaniem NSA zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. Jak z tego wynika, nie można wskazywać na zbędność poszczególnych składników osiedla i wnioskować o uznanie, iż wywłaszczona pod budowę takiego osiedla nieruchomość powinna podlegać zwrotowi (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2019 r., II SA/Po 654/19). Nie każda jednak infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Na przykład tereny zieleni znajdujące się na terenie osiedla mieszkaniowego – o ile ich realizacja nie była celem wywłaszczenia – mogą stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile są przejawem pewnej zorganizowanej działalności właściciela tego terenu powiązanej z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Jednocześnie wskazano w nim, że warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, więc nie można jej uznać za realizację celu wywłaszczenia na terenie osiedla (zob. wyrok NSA z 10.08.2018 r., I OSK 789/18 ). Przekładając te rozważania na realia sprawy stwierdzić należy, że brak decyzji lokalizacyjnej czy innych dokumentów, jak chociażby planu realizacyjnego uniemożliwia ustalenie dokładnego celu wywłaszczenia i roli w nim spornych działek. Ze zdjęć dostępnych w drodze elektronicznej geoportal.gov.pl wynika, że działki te w żaden sposób nie zostały zagospodarowane, potwierdzają to również wykonane w postępowaniu oględziny. Najbliższa zabudowa oddalona jest od przedmiotowych działek: obejmuje m.in. działki [...], występuje także na działkach [...], [...], czy też na działce [...] i ma charakter zabudowy wielomieszkaniowej, jednak bez decyzji wymienionej w umowach nie można stwierdzić czy zabudowa ta powstała w związku z realizacją celu budowy osiedla mieszkaniowego czy też, nie. W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej oczywiste jest, że również sporne działki jako niezagospodarowane nie mogłyby temu celowi służyć. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej nie jest wykluczone, czy sporne działki nie były powiązane z inwestycją. Okoliczności tych na obecnym etapie nie da się ustalić. W związku z czym nie ma pewności, czy doszło do realizacji celu publicznego czy też nie. Wydane decyzje są w związku z tym przedwczesne. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o wymienioną decyzję, ustalić w oparciu o nią charakter umowy w kontekście art. 114 u.g.n., tj. czy może stanowić podstawę do zwrotu nieruchomości i dopiero w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi ustalić jaki był dokładny cel wywłaszczenia i jaką rolę odgrywały w nim przedmiotowe działki. Jeśli nie doszło w ogóle do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowla osiedla mieszkaniowego, przy ustaleniu, że umowa miała charakter wywłaszczeniowe, żądanie zwrotowe będzie uzasadnione. Nie dotyczy to oczywiście działki [....], która została przeznaczona pod drogę, takie też jej oznaczenie figuruje również w wypisie ewidencji gruntów. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie, z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Kwestia ta, co należy podkreślić nie była sporna. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji uchylając decyzję Organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Z uwagi na zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia uchylono również decyzje Organu I instancji na podstawie wyżej powołanych przepisów oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265)