II SA/Gl 1243/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. G., M. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 lipca 2024 r. nr SKO.4103.30.2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 października 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta M. nakazał M. G. i M. G. (dalej jako skarżący) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...], [...], [...] i [...], k.m. [...], obręb M., położonych w M. w rejonie ul. [...]. W sentencji decyzji doprecyzowano na czym polegać ma to przywrócenie. Jednak na skutek odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 20 stycznia 2023r. nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wskazanych na wstępie działek, poprzez: - usunięcie utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej na działce nr [...]; - usunięcie utwardzenia terenu wykonanego z kruszywa na działkach nr [...] i [...]; - przywrócenie rolniczego użytkowania terenu na całej powierzchni działek nr [...], [...] oraz w części działki nr [...] w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod trwałe użytki zielone i zadrzewienia - symbol 9RZL; - usunięcie samochodów ciężarowych i samochodów osobowych "parkujących" w związku z prowadzoną działalnością na działkach nr [...] i [...] w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że aktualny sposób zagospodarowania działek jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. (Dz.Urz.[...]. z [...] r. nr [...], poz. [...] - dalej: MPZP). Skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego, jak również przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2024 r. poz. 572 dalej zwanej u.p.z.p.) w związku z MPZP. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. nr SKO.4103.30.2023 organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 20 stycznia 2023 r. W jej uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podano, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organ stwierdził, że : - działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 10MNU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) oraz w niewielkich fragmentach na terenach oznaczonych symbolami lKDG1/2 (tereny dróg publicznych klasy głównej) i 9RZL (tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień); - działki o nr ewid. [...], [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 9RZL (tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień); - działka o [...] znajduje się na terenach oznaczonych w w/wym. planie symbolami 10MNU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej), 9RZL (tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień) oraz w niewielkim fragmencie na terenie oznaczonym symbolem 1KDG1/2 (tereny dróg publicznych klasy głównej). Z kolei, w oparciu o zabrany w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że aktualny sposób użytkowania przedmiotowych działek jest niezgodny z ustaleniami MPZP. Powołując się na protokół oględzin nieruchomości z dnia 16 maja 2022 r. organ odwoławczy podał, że: - odnośnie działki nr [...]: część działki utwardzona nawierzchnią szutrową, część działki od ul. [...] zielona z płytami betonowymi ażurowymi (typu jomb) (...) od strony zachodniej wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi usypane kruszywo (...) Na działce znajdują się 3 naczepy (tir), koparka i samochód osobowy. - odnośnie działki nr [...]: w części ogrodzona, niezabudowana, w 80% utwardzona trylinką betonową, drogową. Od strony północno-wschodniej znajdują się zbiorniki z tworzywa sztucznego- 6 szt. owalnych i 5 szt. sześciennych w części posadowione na betonowym podłożu. Występują również palety, opony, beczki, gruz, betonowe płyty. - odnośnie działki nr [...] i [...]: w 80-90% utwardzone kruszywem, w niewielkich hałdach znajdują się resztki z nawierzchni asfaltowej, poza tym hałdy nierozplantowanego kruszywa (...) Na utwardzonej powierzchni 1 samochód osobowy. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że działki nie są użytkowane zgodnie z opisanym wyżej przeznaczeniem podstawowym ani uzupełniającym wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- 10MNU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) oraz 9RZL (tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień). Jednocześnie organ ten za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że poprzedni sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości stanowiły tereny użytków zielonych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organów obu instancji z przekroczeniem ustawowych kompetencji wynikających z tego przepisu, naruszając zasadę praworządności, poprzez nakazanie właścicielowi nieruchomości decyzją szeregu innych czynności, niż przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, gdzie do nałożenia takich dodatkowych nakazów organ nie posiadał kompetencji, w szczególności poprzez nakazanie decyzją przywrócenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na mocy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ jest wyłącznie uprawniony do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p.. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącym usunięcia utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej i kruszywa, podczas gdy wyłącznie właściwym w tych sprawach jest organ nadzoru budowlanego, a nie organ I instancji (burmistrz), - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sprzeczność dokonanych przez organy ustaleń faktycznych z rozstrzygnięciem decyzji, które przejawia się w tym, że skarżącym nakazano usuniecie utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej na działce nr [...] podczas gdy w uzasadnieniu decyzji ustalono inny stan faktyczny, który wskazuje że działka nr [...] w 80% utwardzona jest trylinką betonową, drogową, stąd też zupełnie nieprawidłowym jest nakazanie skarżącym wykonania nakazów, które są bezzasadne i niewykonalne z uwagi na brak kostek betonowych na tej działce; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkujące naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez nakazanie "rolniczego użytkowania terenu na całej powierzchni działek nr [...], [...] oraz w części działki nr [...]" podczas gdy w zaskarżonej decyzji na stronie 5 uznano za prawdziwe ustalenia organu I instancji "poprzedni sposób zagospodarowania przedmiotowych działek stanowiły tereny użytków zielonych", dlatego nie było podstaw by nakazać przywrócenie rolniczego użytkowania terenu, tj. innego niż organy uznały za poprzednio istniejący; - art. 50a i 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nakazanie właścicielowi nieruchomości usunięcia bliżej nieokreślonych samochodów ciężarowych i samochodów osobowych "parkujących" w związku z prowadzoną działalnością na działkach [...] i [...] podczas gdy właściciel nieruchomości nie jest uprawniony do usuwania pojazdów, które to uprawnienie stanowi wyłączne uprawnienie straży gminnej lub Policji, a ponadto nakaz taki narusza prawo własności przysługujące właścicielom tych pojazdów, dodatkowo organ nie ustalił w materiale dowodowym ani jakie pojazdy zostały zaparkowane na tym terenie, ani czyją są własnością, przy czym skarżący zaprzeczają, żeby mogłyby to być pojazdy stanowiące ich własność; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione nakazanie przywrócenia rolniczego użytkowania terenu działek [...], [...] oraz części działki nr [...] o niewskazanej przez organ powierzchni, wbrew ustaleniom faktycznym poczynionym przez organ co do treści obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...], gdzie teren oznaczony symbolem 9RZL ustala przeznaczenie podstawowe trwałe użytki zielone i zadrzewienia, to niewiadomym jest, dlaczego narzucono przywrócenie akurat rolniczego użytkowania tych działek wbrew ustaleniom organów, że dotychczas znajdowały się tam użytki zielone; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. brak wyraźnego ustalenia przeznaczenia poszczególnych działek lub części działek ewidencyjnych w MPZP bez zgromadzenia w materiale dowodowym wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich działek objętych decyzją, działki o numerze ewidencyjnym [...], której przeznaczenie podstawowe w MPZP oznaczone jest dwoma symbolami 10 MNU i 9 RZL, działki o numerze ewidencyjnym [...], której przeznaczenie podstawowe w MPZP oznaczone jest trzema symbolami 10 MNU, 9 RZL i 1 KDG1/2, jak również bez zgromadzenia aktualnych odpisów ksiąg wieczystych, mających na celu ustalenie właścicieli nieruchomości na dzień orzekania, co doprowadziło do nałożenia obowiązków, które nie powinny być nałożone stosownie do dopuszczalnego przeznaczenia tych działek określonego w MZPZ, bez wyraźnego określenia której części i jakiej powierzchni przedmiotowa decyzja dotyczy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie przez organ odwoławczy aktualnych na dzień wydawania decyzji ustaleń faktycznych i oparcie decyzji na ustaleniach organu I instancji sprzed ponad 1,5 roku, niepoczynienie jednoznacznych ustaleń na okoliczności, terminu rozpoczęcia, rodzaju, charakteru i rozmiaru rzekomej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących na terenie objętym decyzją, a także braku podania, na jakich dowodach organy oparły swoją decyzję stwierdzając, że dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów było przeznaczenie rolnicze i w jakim okresie przeznaczenie to było wykonywane, w szczególności organy nie przytoczyły osobowych źródeł dowodowych, co poddaje w wątpliwość skuteczność ustalenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek i przysługującego skarżącym prawa własności; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 u.p.z.p. skutkujące błędnym ustaleniem, że to skarżący dokonali zmiany sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy organ ustalił, że zdjęcie z geoportalu oznaczone datą "2015-12" (str. 157) przedstawia już w pełni zainwestowaną działkę, gdzie uwidoczniono liczne "zaparkowane" samochody ciężarowe zarówno na działce nr ewid. [...] jak i nr [...], podczas gdy skarżący są właścicielem tego terenu dopiero od [...] 2018 i [...] 2019; - art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w dokonaniu oceny zebranych przez organ dowodów w sposób dowolny a nie swobodny, nieuwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy tymczasem skarżący będą pełnić obowiązki zarządcy sukcesyjnego dopiero z chwilą śmierci takiego przedsiębiorcy i za jego życia nie ma żadnego wpływu na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. polegające na nakazaniu określonych zachowań (usunięcia utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej, usunięcia utwardzenia terenu wykonanego z kruszywa, - usunięcia samochodów ciężarowych i samochodów osobowych "parkujących" w związku z prowadzoną działalnością) wychodząc poza granice kompetencji organu wydającego decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ rozważań na temat skali działalności w stosunku do funkcji terenu objętego decyzją; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 3 pkt 2 ppkt a MPZP poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ I instancji, że zmiany w ukształtowaniu terenu czy zasypywanie terenu działek [...], [...], [...] polegające na utwardzeniu terenu było niedozwoloną zmianą przeznaczenia terenu, podczas gdy § 8 ust. 3 pkt 2 ppkt a MPZP wyraźnie zezwala dokonywać zmian w ukształtowaniu terenu, zasypywania i przekształcania oraz grodzenia terenu, jeśli tylko nie uniemożliwia to migracji małym zwierzętom; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 29 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP oraz § 37 ust. 1 pkt 2 MPZP poprzez jego błędną wykładnię, polegające na nieuwzględnieniu, że zabroniona zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegać musi na jego przekształceniu funkcjonalnym, a nie jedynie zmianie polegającej na tym, że na danym terenie znajdzie się jakiś przedmiot, zostanie nawieziona ziemia itp., utwardzenie terenu samo z siebie nie może jeszcze stanowić o zmianie sposobu zagospodarowania terenu, gdyż jego przeznaczenie może wciąż być takie same; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 29 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu przedmiotem decyzji i nałożonych obowiązków dotyczących działek o nr ewidencyjnym [...] i [...], podczas gdy działki te objęte są w MZPZ symbolem 10 MNU, a ich przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a przeznaczenie dopuszczalne: budynki gospodarcze i garaże, drogi i parkingi, rzemiosło; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 37 ust. 1 pkt 2 MPZP w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu  przedmiotem decyzji i nałożonych na stronę obowiązków dotyczących działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] i części działki [...], podczas gdy działki te objęte są w MZPZ symbolem 9 RZL, a ich przeznaczenie dopuszczalne to: drogi wewnętrzne, ścieżki piesze i rowerowe, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, a dopuszczalne zagospodarowaniem terenów to m.in. realizacja stawów, prace związane z konserwacja i utrzymaniem cieków, a także zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, a stosownie do definicji ustawowej przez drogi wewnętrzne rozumie się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi, czyli dopuszczalne na mocy MPZP było utwardzenie tych działek, a nawet wykorzystywanie ich jako parking, co organ bezzasadnie uznał za niedozwolone; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że skoro naruszony przepis stosuje się jedynie odpowiednio do decyzji dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym, to burmistrz nie może wyznaczyć terminu, w którym strona ma wykonać decyzję, i decyzja staje się natychmiast wymagalna w momencie, gdy staje się ostateczna, gdy tymczasem przepis ten należy interpretować w ten sposób, że stronie należy odpowiednio wyznaczyć termin do wykonania decyzji, przy czym strona podnosi ten zarzut wyłącznie na wypadek przyjęcia przez organ odwoławczy, że wydanie zaskarżonej decyzji wobec skarżących było uprawnione co do zasady; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepozwalający na poznanie faktów ustalonych przez organ odwoławczy oraz dowodów, w oparciu, o które je ustalono, jak również podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, w szczególności że organ ten w większości nie odniósł się do zarzutów odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 marca 2025 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; w skrócie "u.p.z.p."), a przede wszystkim przepis art. 59 ust. 3 tej ustawy na czele. Przepis ten reguluje instytucję tzw. samowoli urbanistycznej. Mimo, że w przepisie tym mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy, to zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne, przepis ten może mieć również zastosowanie do terenów, które – tak jak przedmiotowa działka w kontrolowanej sprawie – są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 541/22; por. też wyroki NSA: z 21.01.2009 r., II OSK 6/08; z 03.02.2017 r., II OSK 1250/15; z 18.07.2017 r., II OSK 2882/15; z 15.02.2018 r., II OSK 1028/16; z 24.09.2019 r., II OSK 2345/18; z 20.10.2020 r., II OSK 2478/20; z 02.02.2022 r., II OSK 432/19; z 17.01.2024 r., II OSK 2056/22). Rozstrzygając w przypadkach, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – tj. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania – w odniesieniu do terenu objętego planem miejscowym, organ administracji powinien, poza ustaleniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie, ustalić także poprzedni sposób zagospodarowania terenu oraz sposób obecny (por. wyroki WSA: z 13.09.2021 r., II SA/Gl 918/21; z 24.02.2022 r., II SA/Gl 279/22; z 17.11.2022 r., IV SA/Po 281/22). Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (zob. wyrok NSA z 17.01.2024 r., II OSK 2056/22; por. też wyroki WSA: z 30.10.2018 r., II SA/Kr 907/18; z 03.09.2020 r., II SA/Łd 932/19; z 01.06.2021 r., II SA/Bk 214/21). Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W realiach rozpoznawanej sprawy w sentencji utrzymanej przez Kolegium decyzji Burmistrza sformułowane zostały cztery nakazy. Pierwszy nakaz dotyczy usunięcia utwardzenia terenu wykonanego z kostki betonowej na działce nr [...], a drugi usunięcia utwardzenia terenu wykonanego z kruszywa na działkach nr [...] i [...]. W kontekście tych nakazów zaakcentować należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania konkretnego terenu w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyroki WSA: z 21.04.2016 r., II SA/Gl 790/15; z 03.04.2019 r., II SAB/Wr 10/19; z 21.10.2020 r., IV SA/Wa 165/20; z 15.10.2021 r., II SA/Gl 333/21; z 17.11.2022 r., IV SA/Po 281/22). Zostało to dostrzeżono przez Kolegium, które w zaskarżonej decyzji nawet przytaczyło powyższe stanowisko (wskazując na wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Gl 1887/23). Jednak pomimo tego Kolegium nie wzięło pod uwagę w wystarczającym zakresie, że zmiana sposobu zagospodarowania nie może polegać na realizacji obiektu budowlanego i nie przeprowadziło wystarczających rozważań w tym zakresie. Tymczasem w odniesieniu do utwardzeń, o których mowa w pierwszych dwóch nakazach zawartych w sentencji decyzji organu I instancji należało wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. dalej w skrócie p.b.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak w świetle art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. zwolnione z tej procedury jest wyłącznie utwardzenie gruntu służące realizacji określonych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli. Jeżeli zatem w okolicznościach danej sprawy utwardzenie jest w sensie normatywnym odrębnym obiektem budowlanym, to wówczas nie jest objęte zwolnieniem wynikającym z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.. (por. Wyrok NSA z 5.03.2024 r. I OSK 2809/22). Dalszą zaś konsekwencją takiej sytuacji będzie brak możliwości zakwalifikowania realizacji takiego obiektu jako tzw. samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W realiach rozpoznawanej oznacza to, że w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji koniecznym było ustalenie nie tylko faktu dokonania utwardzenia oraz materiału użytego w tym celu ale przede wszystkim należało ustalić, czy utwardzenie to pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Innymi słowy ustalić należało, czy utwardzenie jako urządzenie budowlane jest nieodzownym elementem innego, ściśle określonego obiektu, determinującym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jedynie w przypadku ustalenia takiego związku funkcjonalnego utwardzenie może być ewentualnie zakwalifikowane jako przejaw "samowoli urbanistycznej", której dotyczy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Bez wątpienia powyższych ustaleń i rozważań zabrakło w niniejszej sprawie, co nakazy usunięcia utwardzeń (a w istocie wszystkie dalsze nakazy) czyni zdecydowanie przedwczesnymi. Niezależnie od powyższej wadliwości w ocenie Sądu za wadliwy należało również uznać sformułowany jako trzeci nakaz dotyczący przywrócenia "rolniczego użytkowania terenu". Jak wskazało Kolegium, powołujący się na ustalenia organu I instancji, poprzedni sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości stanowiły tereny użytków zielonych. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że według akt sprawy przedmiotowe działki były działkami niezagospodarowanymi, pokrytymi zielenią nie urządzoną. Znikąd nie wynika zatem, że poprzednie zagospodarowanie tych działek polegało na ich rolniczym użytkowaniu. Organ nie miał zatem podstaw to tego, aby formułując nakaz poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nakazać przywrócenie jego rolniczego użytkowania. Za wadliwe należało uznać także sformułowanie ostatniego nakazu tj. usunięcie samochodów ciężarowych i samochodów osobowych parkujących w związku z prowadzoną działalnością na działkach nr [...] i [...] w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Po pierwsze, aby adresat decyzji mógł usunąć pojazd z terenu swojej nieruchomości powinien legitymować się tytułem prawnym do niego, a ta okoliczność nie została ustalona. Po drugie, organ posłużył się pojęciem samochodów "parkujących w związku z prowadzoną działalnością", co w praktyce może rodzić istotne wątpliwości, czy dany pojazdu parkuje w związku prowadzeniem określonej działalności czy też bez takiego związku. Wreszcie posłużenie się zwrotem o parkowaniu w miejscach nieprzeznaczonych w praktyce może rodzić wątpliwość jak w realiach rozpoznawanej sprawy rozumieć to pojęcie. Ponadto posłużenie się tym zwrotem sugeruje, że na terenie przedmiotowych działek znajdują się także miejsca przeznaczone do parkowania. W przeciwnym wypadku nakaz usunięcia ograniczałby się do usunięcia pojazdu z terenu działki, bez konieczności dodawania, że chodzi tutaj o "miejsca nieprzeznaczone do parkowania". Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych dotychczas przepisów k.p.a. (dotyczy to także utrzymanej w mocy decyzji I instancji). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe rozważania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W pierwszej zaś kolejności koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia, czy wykonanie utwardzeń terenu, znajdujących się na przedmiotowych działkach, w świetle art. 3 pkt 1 i 3 p.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Pozytywna odpowiedź w tym zakresie wykluczać będzie możliwość zastosowania 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tych utwardzeń. Co więcej, spowoduje to konieczność rozważenia przez organy, czy przepis ten w realiach rozpoznawanej sprawy w ogóle może być stosowany. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.