II SAB/Gl 52/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z wniesionym do organu w dniu 1 lutego 2024 r. M. H. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej: SKO), w związku z brakiem udzielenia jej wglądu w akta postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wniesiono m. in. o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że strona wielokrotnie zwracała się do organów o udostępnienie akt sprawy, jednak bezskutecznie. Złożyła stosowne ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 24 stycznia 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony, w którym wnioskowała m. in. o przygotowanie i udostępnienie akt sprawy do wglądu, z podaniem terminu i miejsca, w którym będzie mogła z nimi zapoznać się. Miała zamiar wypowiedzieć się na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Wcześniej, w dniu 11 stycznia 2024 r. do Kolegium wpłynęła skarga na decyzję SKO, która w dniu 29 stycznia 2024 r. wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy została zgodnie z prawem przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W dniu 1 lutego 2024 r. strona została poinformowana przez Kolegium, że akta sprawy zostały zgodnie z prawem przekazane w dniu 29 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, celem rozpatrzenia skargi na decyzję SKO z dnia 24 listopada 2023 r. W przypadku rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności, ponieważ na złożony w dniu 24 stycznia 2024 roku wniosek Kolegium odpowiedziało pismem informacyjnym z dnia 1 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie kwestionujące opieszałość w prowadzeniu sprawy zostało złożone. W świetle art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić powinno w każdym przypadku, w którym organ odmawia udostępnienia akt, czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, bez względu na przyczynę tej odmowy (wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2811/15). Nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy jedynie poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienie zażalenia (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 2097/16; wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 1407/21). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ogólnie rzecz ujmując, pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16, zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. W tym samym orzeczeniu wskazano, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie akt sprawy nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie wniosek winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki. Skoro organ nie wydał stosownego postanowienia, doprowadziło to do popadnięcia w stan bezczynności. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw. Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano terminowo (w tym przypadku niezwłocznie), postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Jednocześnie w świetle art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. "Należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziałów 1–9 działu II "Postępowanie" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 140). Samo SKO przyznało w odpowiedzi na skargę, że w dniu 24 stycznia 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony, w którym wnioskowała m. in. o przygotowanie i udostępnienie akt sprawy do wglądu, z podaniem terminu i miejsca, w którym będzie mogła z nimi zapoznać się. SKO wskazało również, że akta przesłało do Sądu w dniu 29 stycznia 2024 r. Zatem w dniu wpływu ww. wniosku SKO było w posiadaniu akt sprawy. Skoro ich nie udostępniło z jakiegokolwiek powodu należało wydać stosowne, zaskarżalne zażaleniem, postanowienie. Tym samym doszło do naruszenia przepisów o terminowości załatwiania spraw (w tym przypadku niezwłocznie). Nie był to jednak termin przekroczony rażąco. Akta sprawy, jak podał organ, niebawem zostały przekazane do Sądu, gdzie skarżąca również mogła uzyskać w nie wgląd. Stąd Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, zatem nie ma podstaw, by odnosić się do argumentów strony polemizujących z wydawanymi rozstrzygnięciami w toku postępowania. Nie ma podstaw prawnych, by w ramach niniejszego postępowania rozstrzygać o meritum jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. W pozostałej części skarga z przyczyn wyżej podanych nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.