II OSK 1238/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 193/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 193/23, w wyniku rozpoznania skargi A. S. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Republiki Białorusi, wnioskiem z 26 września 2022 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 12 października 2023 r., a następnie do WSA w Gliwicach skargę z 21 listopada 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ, pismem z 14 grudnia 2023 r. wezwał cudzoziemkę do osobistego stawienia się w Urzędzie. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego wykładnia językowa jak i celowościowa, wskazują, że przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) wprowadzających szczególny reżim dotyczący terminów załatwienia spraw oraz ewentualnej zwłoki nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda nie dochował w sprawie 60 dniowego terminu, o którym mowa w art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.), zatem jest bezczynny. Biorąc pod uwagę rozmiar tej bezczynności (ponad rok) stwierdził, że opieszałość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Gliwicach uznał również za zasadne wyznaczenie terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.o.p. ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybywają lub pozostają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.o.p., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zw. z art. 112a u.o.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 4) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie zwlekał celowo z podejmowaniem niezbędnych w sprawie czynności, brak działania nie wynikał ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, a na stan braku działania organu wpłynęły okoliczności niezależne od niego, tj. stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedobory kadrowe, absencje chorobowe, konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, dodatkowe nowe zadania związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1, ust. 4 u.o.p. i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1, ust. 4 u.o.p. poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. mimo obowiązywania wskazanych norm u.o.p. i stwierdzenie bezczynności organu z przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1, ust. 4 u.o.p. i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1, ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100c i 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku obywateli innych państw, niż Ukraina, objętych omawianą ustawą (cudzoziemka jest obywatelką Białorusi) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. będącym rezultatem przyjęcia przez sąd wojewódzki, że sposób rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu administracji publicznej w związku z uchybieniem przez organ art. 12 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 i 2 u.o.c. Tymczasem od 15 kwietnia 2022 r. obowiązują przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p., które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie, a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności. I tak z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.o.p. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.o.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.o.p. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać powyższe stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gliwicach było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100c i art. 100d u.o.p. Przepis ten zezwolił na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę - nie rozpoczął się wobec jego złożenia w dniu 26 września 2022 r. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Z akt wynika, że organ dopiero pismem z 14 grudnia 2023 r. wezwał przedstawiciela prawnego skarżącej do osobistego stawiennictwa w celu pobrania odcisków papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, trzech biometrycznych fotografii oraz okazania oryginałów kopii dokumentów złożonych do wniosku. Zgodnie zatem z art. 112a ust. 2 u.o.c. na dzień wniesienia skargi (22 listopada 2023 r.) w ogóle nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 u.o.c. Kluczowe jest jednak, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepis szczególny (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawia odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Nie ustala on żadnych szczególnych terminów, wyłączających reguły art. 112a u.o.c., ale wstrzymuje zarówno rozpoczęcie biegu, jak i zawiesza bieg terminu na wydanie decyzji. Jako konsekwencję tego przewiduje dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania tych przepisów jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie. Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100c i art. 100d u.o.p skutkowało błędnym przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 112a u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Z kolei kwestie trudności kadrowych, ilości wniosków pobytowych, epidemii, absencji chorobowych nie mają znaczenia w świetle art. 100c i art. 100d u.o.p. Niezależnie od wszystkiego bieg terminów uległ zawieszeniu. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z tymi przepisami. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.