II SA/Bd 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwów K. K. oraz R. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. P. K. wystąpił do Burmistrza S. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ew. 246 w miejscowości Ł., gm. S.". Kolejno wydawane decyzje zostały wyeliminowane z obrotu. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. , inwestor zmienił treść wniosku w zakresie ilości silosów i wskazał, że planuje budowę 3 silosów zbożowych i 3 silosów paszowych. Decyzją z dnia [...] września 2023r., znak: [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej w zmodyfikowanym wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2023r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz S. decyzją z dnia [...] października 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1, 4, art. 61, ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem, polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 3 silosów zbożowych, 3 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na budynek inwentarski w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr ew. 246 w miejscowości Ł.. gm. S., po przeprowadzeniu analizy dobrego sąsiedztwa. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oświadczając, iż nie zgadza się na rozbudowę chlewni i pozostałe inwestycje, gdyż prowadzić będą do zwiększenia intensywności produkcji rolnej na ww. nieruchomości. Znajduje się ona na terenie przylegającym do granic administracyjnych miasta S., gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna (siedliskowa), a już obecny rozmiar produkcji żywca prowadzony przez inwestora utrudnia egzystencję. Szczególnie dotyczy to zapachów, przejazdów pojazdów do chlewni, itd. Tożsame odwołanie złożył K. K.. Jak podkreślili odwołujący, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wzbudza od wielu lat szerokie protesty społeczne. Odbywały się w tej sprawie liczne spotkania z udziałem władz gminy i przedstawicieli inwestora. Ze względu na jego postawę (brak chęci jakichkolwiek kompromisów, ograniczenia inwestycji, przeniesienia jej na inny teren, bardziej oddalony od miasta i osiedla domów), odwołujący nie widzą możliwości uzgodnienia warunków zabudowy w sposób nieutrudniający współzamieszkiwania tego terenu. Zaskarżonej decyzji zarzucono nieuwzględnienie w jej treści konieczności przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się odorów związanych z planowaną produkcją zwierzęcą, pominięcia wymogów ochrony środowiska przed intensywnym chowem świń, w tym określenia wymogów zagospodarowania gnojowicy (w tym zakresie brak powziętych przez organ I instancji ustaleń odnośnie do ilości jej produkcji). Organ nie zbadał zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, stąd nie zostały uwzględnione wszystkie zainteresowane strony postępowania. Ze względu na planowaną znaczną rozbudowę intensywności produkcji żywca, w ocenie odwołujących, konieczne w tej sprawie było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. inwestycji. Taka decyzja została wydana w dniu [...] września 2014r., jednak w ocenie odwołujących ze względu na znaczny upływ czasu i zmienione warunki na terenie objętym planowaną inwestycją oraz terenie sąsiednim - decyzja ta straciła moc obowiązującą. Organ I instancji w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji oraz w jej uzasadnieniu w ogóle się nie odniósł do tej kwestii, nie nawiązał do daty wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, nie przeprowadził jej analizy i nie wskazał, jakie wnioski z owej analizy podjął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2025 roku, znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. reguluje odrębnie kwestie zabudowy zagrodowej oraz warunków, jakie muszą zostać spełnione, by można było taką zabudowę zakwalifikować jako zabudowę zagrodową. Stanowi on bowiem, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zdaniem Kolegium, regulacja art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawierająca wyjątek od obowiązku spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) może być zatem zastosowana tylko wówczas, gdy planowana inwestycja spełnia łącznie warunki: zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym o takiej powierzchni nie wymaga określenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, lecz jedynie zbadania, czy wielkość gospodarstwa spełnia warunek powierzchni określony w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W przedmiotowym postępowaniu Burmistrz S. wskazał, że po zrealizowaniu planowanej inwestycji, chów trzody chlewnej będzie wynosił łącznie do 255 DJP, co świadczy o możliwej funkcji produkcyjnej. W związku z powyższym, pomimo, że projektowana zabudowa związana jest z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., co do której nie stosuje się art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., Burmistrz wyznaczył obszar analizowany z uwagi na planowaną skalę produkcji, która odbiega od tradycyjnej zabudowy zagrodowej. Zdaniem Kolegium, zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko. Zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej, ani działki siedliskowej. Skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano zabudowy zagrodowej, to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest – jak wskazuje Kolegium - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowania swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Zdaniem organu odwoławczego, odczytując treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno się nawiązać do definicji sformułowanej w art. 55ł w związku z art. 46ą k.c. W myśl art. 55ł K.c, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania. Organ I instancji powołał się na definicję "zabudowy zagrodowej" zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Definicja zabudowy zagrodowej z rozporządzenia odwołuje się do rodzinnego gospodarstwa rolnego. Jego definicję znajdziemy w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa zagrodowa podlegająca zwolnieniu wynikającemu z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy gospodarstw rolnych, pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a nie przekracza 300ha. Zdaniem Kolegium, powyższe ograniczenie jest jedynym jakie wynika z przepisów prawa. Burmistrz natomiast powołał się na potencjalną skalę produkcji trzody chlewnej, jako wyznacznik możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który to parametr nie jest znany ustawie; zasadniczo więc organ I instancji nie określił granicy wielkości produkcji, która pozwalałaby skorzystać z rzeczonego zwolnienia. Stanowisko organu I instancji w przekonaniu organu odwoławczego nie znajduje żadnego potwierdzenia ani w obowiązujących przepisach, ani w orzecznictwie, które odnosi się jedynie do związania planowanej inwestycji z produkcją rolną, bez względu na jej rozmiar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stosowania podobnych wskaźników jako decydujących o możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dla stwierdzenia wystąpienia zabudowy zagrodowej na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bez znaczenia pozostaje skala planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, jak uczynił to organ I instancji, prowadziłoby do zawężającej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej", która współcześnie traci na znaczeniu. Organ odwoławczy odwołał się dodatkowo do konieczności zachowania przy wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. spójności systemu prawnego. Błędne z takiej perspektywy staje się założenie potrzeby wyodrębnienia z pojęcia produkcji rolnej - działalności polegającej na intensywnej hodowli zwierząt. W art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od spełnienia warunku, zgodnie z którym m.in. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyraźnego podkreślenia wymaga zatem i to, że na tle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.") "działalnością rolniczą" jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również m.in. produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: 1. miesiąc - w przypadku roślin 2. 16 dni - w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub 3. kaczek, 4. 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 5. 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt - licząc od dnia nabycia (por. art. 4 pkt 33 u.o.g.r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2647 z późn. zm.). W ocenie Kolegium, prowadzenie tego rodzaju działalności jest jednym z warunków uznania, że budynki temu służące stanowią właśnie zabudowę zagrodową. Jak przewidziano bowiem w art. 4 pkt 31 u.o.g.r., ilekroć w ustawie tej mowa jest o "zabudowie zagrodowej" - rozumie się przez to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Brak jest podstaw do tego, aby na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nadawać temu pojęciu inne znaczenie i wyłączać spod jego zakresu określonego rodzaju działalność rolniczą. Organ odwoławczy zauważył, że jeżeli gmina chce wprowadzać ograniczenia dla intensywnych form hodowli zwierząt, powinna w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który postrzegać trzeba jako kluczowy dla ograniczenia uciążliwości odorowych związanych z funkcjonowaniem na danym obszarze intensywnej hodowli zwierząt (por. m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 754/19, CBOSA). Trudno uznać, aby analogiczną co plan miejscowy funkcję mogła spełniać decyzja o warunkach zabudowy, która stanowi przecież indywidualny akt administracyjny i której podjęcie nie jest poprzedzone tak złożoną procedurą, jak w przypadku planów miejscowych. W tych okolicznościach, w przekonaniu Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia, aby nie zachodził związek funkcjonalny między planowaną inwestycją, a gospodarstwem rolnym inwestora, to jest, aby inwestycja ta nie stanowiła z tym gospodarstwem rolnym pewnej całości produkcyjnej i nie wpisywała się w zabudowę zagrodową wraz z siedliskiem znajdującym się na działce przeznaczonej pod zabudowę. Jako pozostające bez znaczenia muszą być uznane okoliczności faktyczne akcentowane przez organ I instancji, a skupiające się wokół problematyki skali planowanej inwestycji Konkludując, zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i doszedł do nieprawidłowego wniosku, zgodnie z którym przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołań w zakresie "ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2278/17). Z mocy art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej "u.u.i.o.ś."), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, tj. m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Oznacza to, że prawnym następstwem takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Owo związanie odnosi się do charakterystycznych parametrów danej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i musi mieścić się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane (zob. wyrok NSA z 16 września 2008 r., 11 OSK 821/08). Zdaniem Kolegium, przepisy u.u.i.o.ś. nie wskazują, aby decyzja środowiskowa obowiązywała jedynie przez okres maksymalnie 10 lat. Po upływie tego terminu nie dochodzi do jej automatycznej eliminacji z obrotu. Ustawa wskazuje jedynie, że ograniczony jest okres, w jakim decyzja ta może być załączona do wniosku o wydanie decyzji inwestycyjnej. Nie ma podstaw, aby z zapisu tego wywodzić terminowość decyzji środowiskowej. Jeśli więc inwestor decyduje się na wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy, musi zachować termin do wniesienia wniosku. Okoliczność, że termin ten mija w toku postępowania, nie ma znaczenia dla jego dalszego toku. Kwestie środowiskowe oceniane są w przewidzianych do tego procedurach wynikających z u.u.i.o.ś. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia może być wykonywana na dwóch etapach - na etapie wydawania decyzji środowiskowej i przy ponownej ocenie - na etapie postępowania budowlanego. Postępowanie lokalizacyjne nie jest właściwe do tego typu dywagacji. Organ dopuszczając się takiej oceny, wychodziłby poza swoje kompetencje rzeczowe w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia, że organ taki ma w odrębnym postępowaniu środowiskowym prawo do dokonywania oceny oddziaływania na środowisko w sprawach wydania decyzji środowiskowych. Jednak zgodnie z art. 86 u.u.i.o.ś., organy w postępowaniu dotyczącym m.in. warunków zabudowy są związane decyzją środowiskową. Ustawodawca nie wskazał, że związanie to jest w jakikolwiek sposób ograniczone. Organ nie ma więc kompetencji do działania w zakresie modyfikacji wcześniejszych ustaleń. Data ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji może mieć znaczenie prze złożeniu wniosku w postępowaniu budowlanym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz S. nie dysponując właściwą analizą, dokonał naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne. Wykazane uchybienia, wskazują zdaniem Kolegium jednoznacznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprzeciwach złożonych do Sądu, R. P. i K. K.. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stosownie do treści art. 151a § 1 P.p.s.a. argumentując, iż stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 3 cyt. ustawy, zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną, nie podejmując działań zmierzających do merytorycznego orzeczenia w sprawie. Zdaniem wnoszących sprzeciwy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny przesunęło rozstrzygniecie problemu dotyczącego zamierzonej przez inwestora inwestycji stanowiącej dużą uciążliwość dla wszystkich sąsiadów – poprzez przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji, a takie postępowanie nie jest zasadne, bowiem od wielu lat sprawa krąży pomiędzy organami, a powinna zostać już zakończona, by mógł ją ocenić sąd administracyjny w trybie skargi na tę decyzję. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o jego oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Bd 84/25 oraz II SA/Bd 86/25 - ze sprzeciwów R. P. i K. K. i zarządził prowadzenie ich pod wspólną sygnaturą II SA/Bd 84/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi jest ograniczony zakres kontroli sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.) sąd ocenia jedynie, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a nie, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji był zatem tylko art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Sąd jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 - wszystkie powołane orzeczenia publ. w CBOSA), zgodnie z którymi, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Przepisem prawa materialnego podlegającym takiej ocenie jest art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotem sprzeciwów była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 roku, znak: [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 3 silosów zbożowych, 3 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na budynek inwentarski w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr ew. 246 w miejscowości Ł.. gm. S.. Jak wskazał organ odwoławczy, stwierdzenie zaistnienia zabudowy zagrodowej, która umożliwia skorzystanie ze zwolnienia wynikającego z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy gospodarstw rolnych pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a nie przekracza 300 ha i jest to jedyne ograniczenie jakie wynika z przepisów prawa, natomiast organ I instancji powołał się na potencjalną skalę produkcji trzody chlewnej, jako wyznacznik możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który to parametr nie jest znany ustawie. Należy jednak podkreślić, że organ wskazuje powyższe aspekty jedynie hasłowo, gdyż w istocie nie zajął się zbadaniem parametrów powierzchniowych gospodarstwa. Organ nie ustalił wprost przesłanek, które uzasadniałyby zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Odwołał się wyłącznie do stwierdzenia, że Burmistrz powołał się na potencjalną skalę produkcji trzody chlewnej, jako wyznacznik możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który to parametr nie jest znany ustawie lecz w decyzji tego organu także nie ma ustalenia warunków powierzchniowych do których nawiązał. W załączniku do decyzji organu I instancji stanowiącym część tekstową analizy zawarto stwierdzenie, że projektowana zabudowa związana jest z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie ale żaden z organów nie wskazał na parametry powierzchniowe i nie uczynił tego organ II instancji, który jest organem również merytorycznie załatwiającym sprawę. Oznacza to, że rozważania organu odwoławczego pozostają wyłącznie w warstwie teoretycznej. Aby uznać, że organ I instancji wadliwie procedował należało bezspornie ustalić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozwalające na odstąpienie od badania zasady dobrego sąsiedztwa. Należy mieć na uwadze, ze w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. istotne znaczenie ma urbanistyczny charakter zabudowy zagrodowej, gdyż skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego są zdecydowanie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Przy wykładni tego przepisu trzeba więc uwzględniać cel jakiemu służy ten przepis. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że celem analizowanego unormowania jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekty te mają bowiem być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Koncentracja natomiast jednego rodzaju obiektów, np. inwentarskich obok siebie, powodowałaby niedopuszczalną koncentrację uciążliwości na danym terenie, sprzeczną z zasadami ładu przestrzennego (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17, 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19, 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2262/20). W takiej też sytuacji analiza urbanistyczna ma charakter uproszczony i nie dotyczy kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ta uproszczona analiza dotyczy dostępu do drogi publicznej, dostępności do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Z tego punktu widzenia należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Nie można jednak zapominać, że to nie "gospodarstwo rolne", tylko "zabudowa zagrodowa" jest podstawową przesłanką przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor powinien więc wykazać, że jest posiadaczem rolnym, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie. W tym celu należy przyjąć cywilistyczne rozumienie gospodarstwa (art. 55ł kodeksu cywilnego) jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19, z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 398/17, z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 276/18, z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 22657/16, wszystkie publ. cbosa). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalne i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (por. wyroki: z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17 i z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19, publ. cbosa). Wskazane aspekty powinny być uprzednio zbadane dla ustalenia okoliczności pozwalających przesądzająco uznać, że wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a w konsekwencji zasadnie stwierdzić, że organ I instancji wadliwie procedował w ramach badania warunków dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy tego zaniechał, zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne. W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji sprzeciw był zasadny, choć z innych powodów niż wskazane przez strony, albowiem SKO nie wykazało podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 2 kpa, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Kolegium nie zgodziło się z ustaleniami oraz argumentacją organu I instancji i przedstawiło własne rozważania merytoryczne ale nie wskazało na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO skierowało swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które są ich konsekwencją i miały wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, a więc ustalić lub odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności i wyrazić je w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku kwestii, jeśli organ II instancji mógł je potwierdzić, bądź wykluczyć w toku postępowania odwoławczego. W szczególności Kolegium było władne ocenić, czy inwestycja dotyczy gospodarstwa w ramach zabudowy zagrodowej i spełnienia pozostałych warunków do odstąpienia od potrzeby badania zasady dobrego sąsiedztwa i w zależności od dokonanych ustaleń, prowadzić postępowanie dalej w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy ani nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i jego charakteru jako istotny do jej rozstrzygnięcia . Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a i art. 136 Kpa., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.