II OSK 2019/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 164/25 w sprawie ze sprzeciwu A. J. i D. J. od decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 167/25, oddalił sprzeciw A. J. i D. J. od decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2025 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] S.A. z siedzibą w K-J, Departament [...] w B. - dalej: "Spółka" zwróciła się do PINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...], obręb Ś. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "u.p.b" oraz wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Podczas czynności kontrolnych w dniu 31 marca 2022 r. PINB ustalił, że na działce nr [...] prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zbliżeniu do linii elektroenergetycznej WN 220 kV [...], w odległości 15,5 m od ww. linii elektroenergetycznej do najbliższego narożnika budynku. Budowa prowadzona była w oparciu o zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 24 sierpnia 2020 r., przyjęte bez sprzeciwu. Postanowieniem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. PINB nałożył na inwestorów – A. J. i D. J. - dalej: "skarżący", "inwestorzy" obowiązek dostarczenia, w zakreślonym terminie, ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez uprawniony podmiot, określającej sposób ograniczenia, do wartości dopuszczalnych, wpływu promieniowania elektromagnetycznego linii energetycznej WN 220 kV [...] na przedmiotowy budynek mieszkalny. Postanowienie wydano na podstawie art. 81c ust. 2, art. 50 i art. 51 u.p.b. Po bezskutecznym upływie terminu, organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 oraz ust. 2-5 u.p.b, wydał postanowienie nr [...] z dnia 26 sierpnia 2022 r., wstrzymujące budowę przedmiotowego budynku oraz nakładające ponownie obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, określającej sposób ograniczenia, do wartości dopuszczalnych, wpływu promieniowania elektromagnetycznego linii energetycznej WN 220 kV [...], na przedmiotowy budynek mieszkalny. ZWINB umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem inwestorów, bowiem stosownie do art. 50 ust. 4 u.p.b., postanowienie organu I instancji straciło ważność. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 6 marca 2023 r. umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 u.p.b., dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sąsiedztwie linii WN 220 kV, uznając to postępowanie za bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka, po rozpoznaniu którego ZWINB decyzją z dnia 29 marca 2024 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli inwestorzy, który WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2024, sygn. akt II SA/Sz 362/24 odrzucił. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji w dniu 4 października 2024 r. przeprowadził doraźną kontrolę budowy ww. budynku stwierdzając, że jest on w stanie surowym otwartym. Wykonywane było pokrycie połaci dachowych dachówką ceramiczną zakładkową. Wykonane zostało przyłącze elektryczne, zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, doprowadzona woda z sieci gminnej. Decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., nr [...] organ I instancji umorzył prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne wskazując, że skoro inwestorzy posiadają prawo do zabudowy swojej działki wynikające z braku sprzeciwu właściwych w sprawie organów administracji architektoniczno-budowlanej na dokonane zgłoszenie, uzyskali dodatkowo wiedzę o realizowanej inwestycji energetycznej o której mowa powyżej i mają pełną wiedzę i świadomość tego w jakim obszarze budują swój budynek, to zdaniem organu I instancji na tym etapie postępowania i zaawansowania budowy nieuzasadnionym jest kontynuowanie tego postępowania, które stwarza zagrożenie naruszenia prawa własności korzystającej z konstytucyjnej ochrony. Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. ZWINB uchylił decyzję PINB z dnia 10 grudnia 2024 r. i ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji w sposób oczywisty wykaże brak jakichkolwiek podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Nadal istnieje przedmiot postępowania, którym jest prowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie Ś. w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Organ I instancji nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wyegzekwowania ekspertyzy, której obowiązek opracowania nałożył na inwestorów ostatecznym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r., a zatem nie wyjaśnił wątpliwości czy przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny wzniesiony jest w obszarze strefy, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego zdarzenie przyszłe i niepewne w postaci ewentualnej rozbiórki ww. linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, nie może mieć wpływu na aktualne postępowanie organu nadzoru budowlanego. I nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że informację o ewentualnej rozbiórce przedmiotowej linii elektroenergetycznej przekazała PINB osoba nieposiadająca stosownego upoważnienia. W przedmiotowej sprawie nie ma także znaczenia to, że w stosunku do sąsiedniej nieruchomości nr [...] prowadzono postępowanie w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zakończone odmową stwierdzenia nieważności. Sprawa ta dotyczy bowiem sąsiedniej nieruchomości, której niniejsze postępowanie nie obejmuje, jak i innego stanu prawnego. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], należąca do inwestorów, nie była objęta procedurą pozwolenia na budowę. Ponadto, w ww. sprawie wniesiono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem nie została ona prawomocnie zakończona. Zdaniem ZWINB organ I instancji nie dowiódł, że w przedmiotowym postępowaniu zmianie uległy okoliczności faktyczne, z uwagi na ewentualną rozbiórkę linii elektroenergetycznej. Z ustaleń PINB wynika natomiast, że inwestorzy kontynuują roboty budowlane, PINB nie wstrzymał jednakże ich prowadzenia. Oznacza to, że PINB nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego z dnia 29 marca 2024 r., którymi był związany. Decyzja z dnia 29 marca 2024 r. nie została skutecznie zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, jest decyzją ostateczną, której wytyczne organ powiatowy zobowiązany był wykonać. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że prowadząc dalej postępowanie PINB zobowiązany jest kierować pisma do ustanowionego pełnomocnika Spółki. Wyjaśnił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym nie można wnieść skutecznie podania na adres poczty elektronicznej organu, pisma należy doręczać w myśl przepisów art. 39-39² K.p.a., natomiast podania składa się zgodnie z wymogami art. 63 K.p.a. Przepisy te nie przewidują takiej formy składania oraz doręczania pism. W sprzeciwie od tej decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie inwestorzy A. J. i P. J., podnieśli następujące zarzuty: - naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pominięciu przy podejmowaniu decyzji faktu przebudowy linii energetycznej 220 kV [...] polegające na jej likwidacji i budowie w jej miejsce całkowicie nowej linii energetycznej, której położenie jest zupełnie inne, linia ta nie będzie przebiegała w pobliżu nieruchomości wnoszących sprzeciw; - naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. oraz art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia, ewentualnie że doszło do przeprowadzenia prac w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, w sytuacji gdy żaden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu nie wskazuje na ziszczenie się przesłanek ustawowych uzasadniających dalsze prowadzenie postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu meriti, organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w toczącym się w oparciu o art. 50 i art. 51 u.p.b. postępowaniu administracyjnym było czy roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie Ś. prowadzone są w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i czy wznoszony budynek znajduje się na obszarze strefy, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 rozporządzenia. W tym celu organ I instancji postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia stosownej ekspertyzy technicznej. Pomimo zaleceń organu odwoławczego wynikających z poprzednio wydanej decyzji z dnia 29 marca 2024 r. organ I instancji odstąpił od wyegzekwowania nałożonego na inwestorów obowiązku, względnie zlecenia wykonania ekspertyzy na ich koszt, wskazując na zamiar likwidacji rzeczonej linii energetycznej w ciągu najbliższych dwóch lat oraz na to, że inwestorzy mają wiedzę co do usytuowania budynku w pobliżu linii energetycznej wysokiego napięcia i kontynuują budowę na własne ryzyko i odpowiedzialność. W ocenie Sądu Wojewódzkiego słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że ewentualna przyszła rozbiórka wskazywanej linii energetycznej wysokiego napięcia nie może mieć wpływu na stan obecny i aktualnie prowadzone postępowanie organu nadzoru budowlanego. Nadto w piśmie z dnia 28 października 2024 r. Spółka wskazała, że nie została podjęta ostateczna decyzja dotycząca dalszego przeznaczenia linii elektroenergetycznej 220 kv [...] i analizie podlega możliwość dalszego jej wykorzystania. Ustalenia, że rzeczona linia energetyczna podlegać będzie likwidacji organ I instancji dokonał na podstawie informacji mailowej, co Spółka w odwołaniu od decyzji zakwestionowała, podnosząc przede wszystkim że organ nie ustalił czy osoba udzielająca informacji jest do tego upoważniona. Słusznie zatem wskazał ZWINB, że wszelką korespondencję w sprawie organ I instancji powinien prowadzić z ustanowionym przez Spółkę pełnomocnikiem. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione. Za niezasadne Sąd meriti uznał również zarzuty skargi, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji o tym nie przesądził. To właśnie nakazana ekspertyza techniczna ma stanowić podstawę ustaleń organu co do tego czy budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] prowadzona jest w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, przy czym wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wskazywał, że chodzi przede wszystkim o § 314 rozporządzenia. Podkreślić również należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Wbrew zatem stanowisku skarżących Spółka, której wniosek dał asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu, nie była zobowiązana do wykazania zaistnienia ww. okoliczności. To organ nadzoru budowlanego w toku postępowania obowiązany jest ustalić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Ustalenia oględzin w wyniku, których ustalono, że budowa budynku mieszkalnego prowadzona jest w bliskiej odległości od linii energetycznej wysokiego napięcia, zakaz sytuowania budynków mieszkalnych w obszarze strefy, o której mowa w § 314 rozporządzenia i argumentacja Spółki - podmiotu profesjonalnie prowadzącego działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej, przy jednoczesnym braku stosownej wiedzy specjalistycznej organu, dawały podstawę do zobowiązania inwestorów do dostarczenia ekspertyzy. Zasadności wskazywanego powyżej postanowienia z dnia 27 kwietnia 2022 r., nakładającego ten obowiązek, inwestorzy nie zaskarżyli. W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. J. i D. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 u.p.b. oraz art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie prowadzone są na działce nr [...] ob. Ś. roboty budowlane wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz, że istnieje konieczność sporządzenia ekspertyzy, w sytuacji, gdy obecnie trawa przebudowa linii elektroenergetycznej 220 kv [...], która doprowadzi do zmiany jej przebiegu omijającego działkę skarżących, - przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe postępowanie organu II instancji w kontekście nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie charakteru prac w postaci przebudowy linii elektroenergetycznej 220 kv [...], która doprowadzi do zmiany jej przebiegu, braku uzasadnienia stanowiska w tym przedmiocie w uzasadnianiu decyzji oraz wyroku pomimo, iż biorąc pod uwagę przedmiot sprawy było to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych; - przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do obrony poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów pomimo, iż wskazują one na rozpoczęcie prac związanych z przebudową linii elektroenergetycznej uznanie przez Sąd, że wskazany przepis nie daje podstaw skarżącym wnioskowania przeprowadzenia dowodów, które powstały po wydaniu decyzji, nie jest to instrument pozwalający na zwalczanie ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza oraz, że wydruki ze stron internetowych nie stanowią dowodu z dokumentu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Nie mógł zatem zostać uwzględniony postulat skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się zatem do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnieć również trzeba, że według treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei art. 151a P.p.s.a. stanowi w § 1, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl § 2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Zasadniczo w orzecznictwie akcentowane jest to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. II OSK 241/24, LEX nr 3710198; z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. II OSK 118/24, LEX nr 370664). Wskazać trzeba, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a K.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b P.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 P.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, LEX nr 2736843; z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3076/20, LEX nr 3173739; z dnia 19 października 2023 r. sygn. II OSK 2336/23, LEX nr 3786549; z dnia 5 marca 2024 r. sygn. II OSK 151/24, LEX nr 3702839). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazane zostało wyżej, stosownie do art. 64e P.p.s.a. istota zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów odnoszących się do powyższych przepisów, mianowicie art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie został on w żaden sposób powiązany z podstawą faktyczną i prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji, zwłaszcza art. 138 § 2 K.p.a. Całkowicie chybione było podniesienie zarzutu co do naruszenia art. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14, LEX nr 2119358 podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Reasumując stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej, pomijając specyfikę regulacji kształtującej ramy i odrębność postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., sformułował zarzuty nieadekwatne do przedmiotu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają w ewidentnej sprzeczności z przepisami art. 64e i art. 154a § 1 i § 2 P.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.