II SA/Ke 622/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r., [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z 3 września 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] oraz [...] 1 Sp. z. o.o. w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 18 kwietnia 2024 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. nr "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku przy ul. [...]. H. [...] w K., na działce nr ewid. [...], obręb 0015, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD- A, EFGH-E. W uzasadnieniu SKO ustaliło, że w swoim odwołaniu [...] 1 Sp. z. o.o. w K. zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieprzeprowadzeniu (z urzędu) dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności (w szczególności z zakresu telekomunikacji), podczas gdy, biorąc pod uwagę liczne protesty społeczne przeciw wnioskowanej inwestycji, jak też mając na względzie fakt, że w poprzednim stanie prawnym (tj. sprzed nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) tego rodzaju przedsięwzięcia wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w niniejszej sprawie należało powołać biegłego celem oceny m.in. czy wnioskowana inwestycja spełniać będzie deklarowane przez wnioskodawcę wymagania dotyczące poziomów wartości równoważnej gęstości mocy dla miejsc dostępnych dla ludności oraz obszaru pól elektromagnetycznych; - art. 8, art. 107 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie treści decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, winno być przekonujące oraz w sposób precyzyjny i wnikliwy prezentować argumentację przyjętą przez organ dla wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności organ I instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do argumentacji podnoszonej przez osoby trzecie, których interesów prawnie chronionych dotyczyć może sporna inwestycja. Z kolei Stowarzyszenie [...] zarzuciło w odwołaniu naruszenie: - art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez dokonanie wadliwej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i przyjęcie, że obsługa komunikacyjna terenu z ul. [...] ma odbywać się na dotychczasowych zasadach, w sytuacji gdy inwestycja ma być zlokalizowana na działce nr [...], do której dojazd i dojście zlokalizowane jest na drodze wewnętrznej posadowionej na działkach nr: [...], [...] i [...], które są własnością podmiotu trzeciego i wnioskodawca nie posiada żadnych uprawnień do korzystania z tej drogi wewnętrznej, która nie ma charakteru ogólnodostępnego; - art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez brak dokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi; - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy nie będzie miała ona takiego charakteru, gdyż teren nią objęty znajduje się w dobrym zasięgu sieci telefonii komórkowej i inwestycja ma jedynie służyć wnioskodawcy, a nie ogółowi społeczeństwa; - art. 8, art. 107 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie treści decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winno być przekonujące oraz w sposób precyzyjny i wnikliwy prezentować argumentację przyjętą przez organ dla wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. W odwołaniach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu telekomunikacji (lub innej właściwej specjalności) na okoliczność, czy inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości, bezpieczeństwu osób zamieszkujących budynki mieszkaniowe zlokalizowane na działkach bezpośrednio sąsiadujących z budynkiem, na którym posadowiona ma być stacja bazowa telefonii komórkowej operatora [...] Spółka z o.o. oraz celem zweryfikowania, czy parametry techniczne stacji bazowej, w szczególności zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne w płaszczyźnie poziomej (wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego), są zgodne z właściwymi przepisami prawa oraz właściwymi normami. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na art. 50 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i podniosło, że wbrew zarzutom wniesionych odwołań analiza przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi urządzenie techniczne służące łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skoro na terenie przyszłej inwestycji nie ma obowiązującego planu miejscowego, to organ pierwszoinstancyjny prawidłowo uznał, że dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego powinno nastąpić ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium ustaliło, że planowaną inwestycję przewidziano jako składającą się m.in. z antenowej konstrukcji wsporczej typu Stubtower o łącznej wysokości z odciągami i odgromnikiem 13,10 m n.p.t., posadowionej na istniejącym dachu budynku (o łącznej wysokości konstrukcji wieży wraz z budynkiem 23,00 m n.p.t.), anten sektorowych (6 szt.), anten radioliniowych (3 szt.), urządzenia sterującego i nadawczo-odbiorczego, odciągów, wewnętrznej linii zasilającej oraz kanalizacji kablowej. Anteny będą zamontowane na konstrukcji wsporczej zainstalowanej na budynku. Urządzenia sterujące zostaną zamontowane na stalowym ruszcie zlokalizowanym w środkowo-północnej części połaci dachu. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że zamierzone przedsięwzięcie ma stanowić część sieci telefonii komórkowej realizowanej i rozwijanej przez uprawnionego operatora i niezależnie od tego, ilu odbiorcom ma być służyć, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących negatywnego oddziaływania organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co miało wpływ na sposób prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana m.in. po pozytywnych uzgodnieniach ze Świętokrzyskim Państwowym Inspektorem Sanitarnym oraz zarządcą drogi. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sprawy i ustalił, że dla wnioskowanej instalacji obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności (na poziomie 18,60 m - wyłącznie nad działką stanowiącą teren inwestycji). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazała, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, Kolegium przyznało rację organ I instancji, że wystarczającym dowodem do uznania posiadania prawa dostępu do drogi publicznej jest położenie nieruchomości przy działkach, które mogą pełnić funkcję drogi wewnętrznej. Na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwy jest bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej (dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, lub poprzez drogę wewnętrzną) i nie jest wymagany tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy takiej drodze. Dla planowanej inwestycji zastosowanie będzie miało rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040), z którym zgodność będzie wymagana na kolejnym etapie realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana w sprawie przez organ I instancji, zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p. i brak jest podstaw prawnych do jej zakwestionowania. Wbrew zarzutom wniesionych odwołań, Kolegium zobowiązane jest do oceny sprawy na podstawie obowiązujących w danym czasie przepisów prawa, nie zaś przepisów uchylonych. W sprawie nie naruszono przepisów ochrony środowiska, jak też ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium podkreśliło, że aktualnie stacje bazowe telefonii komórkowej nie zostały wymienione w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co jest skutkiem zmiany tego rozporządzenia z dniem 4 czerwca 2022 r., a przytoczone w decyzji organu I instancji orzecznictwo sądowe dotyczy stanu, kiedy tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione były w ww. rozporządzeniu i wymagały na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceny miejsc dostępnych dla ludności, w nawiązaniu do mocy anten EIRP, nachylenia (tilt) oraz azymutu i wysokości ich zawieszenia. SKO podkreśliło, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organy te nie mogą w szczególności uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń i warunków. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ odwoławczy podkreślił także, że ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja zmian dokonywana jest w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Organ przywołał art. 122a ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, nakładający na użytkownika zamierzonej instalacji obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania oraz przekazania wyników tych pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu. Kolegium nie uwzględniło też wniosku odwołujących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż sporządzenie takiej opinii w sprawie nie było ani konieczne, ani też obowiązkowe. W ocenie Kolegium, dokonanej po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przedłożonego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, wskazane przez odwołujących zarzuty nie mają znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, gdyż nie są ujęte w zakresie przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionych w u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści art. 56 tej ustawy, wyłącznie niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi może stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarzuty odwołania w tym zakresie nie są zasadne. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze [...] w K. zaskarżyło decyzję z 3 września 2024 r. zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci niewłaściwego zastosowania art. 7, 77 § 1, art. 80 i 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechania w zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nadto brak inicjatywy dowodowej w zakresie powołania biegłych celem sporządzenia stosownej opinii, a także pominięcie wniosków dowodowych o opinie biegłych, jakie zostały sformułowane w odwołaniach od decyzji, co zaskutkowało dokonaniem dowolnych ustaleń faktycznych, 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji z pominięciem określenia jej istotnych parametrów w tym dokładnego oznaczenia w wydanych decyzjach maksymalnej efektywnej mocy wypromieniowanej anten (EIRP), mocy wyjściowych i mocy wejściowej anten oraz zysków energetycznych anten, 3. przepisów prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie objawiające się w braku zamieszczenia w skarżonej decyzji drugo-instancyjnej jak i w decyzji organu I instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i poprzestanie na lakonicznym odesłaniu tych spraw do projektu budowlanego i wiedzy technicznej w sytuacji, gdy ww. przepisy prawa materialnego wskazują na obowiązek zawarcia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego szczegółowych wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 4. przepisów prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i brak zawarcia w treści decyzji warunków odnośnie do zdrowia ludzi, 5. przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściwy dostęp do działki o nr [...] tj. działki będącej przedmiotem wniosku będzie następować poprzez działki o nr [...], [...] i [...], będących własnością podmiotu prywatnego tj. [...] 1 Sp. z o. o, w sytuacji gdy droga usytuowana na tych działkach nie jest ogólnodostępna, nie ma nadanej odrębnej nazwy, nie jest własnością podmiotu publicznoprawnego i celem możliwości korzystania z tej drogi ustanowione zostało, ale jedynie na rzecz mieszkańców Wspólnot Mieszkaniowych Osiedla Panorama w K. i oznaczonych przedsiębiorców tj. Wodociągi K. Sp. z o.o (a nie podmiotów trzecich takich jak [...] Sp. z o. o), ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogowej, czego wyrazem są kopie ksiąg wieczystych jakie znajdują się w aktach postępowania organu I instancji, 6. przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające jedynie na postulatywnym określeniu wymagań ochrony interesów osób trzecich w postaci lakonicznego wymienienia, że "inwestycje należy zaprojektować z zastosowaniem rozwiązań chroniących interesy osób trzecich" tj. w sposób nie spełniający wymogu szczegółowości wymaganego przez ustawodawcę, w sytuacji gdy już prima facie projektowana inwestycja powodować będzie zakłócenia elektryczne, co winno skutkować nakazaniem wykonania konkretnie wskazanych środków zapobiegawczych. Formułując takie zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postawione zarzuty zostały rozwinięte wraz z przedstawieniem argumentacji mającej przemawiać za ich zasadnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. [...] K., dopuszczone do udziału w sprawie na podstawie postanowienia z 29 kwietnia 2025 r., przyłączyło się do skargi podnosząc, że usytuowane wokół planowanej stacji bazowej inne maszty antenowe z technologią 5G wskazują na to, że w stacji projektowanej będzie także wykorzystywana ta sama technologia, która jest szkodliwa dla zdrowia. Stowarzyszenie złożyło do akt raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej oraz mapy przedstawiające obszar objęty oddziaływaniem nadajników 5G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Oba orzekające w sprawie organy rozpatrywały wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczący ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku przy ul. [...]. H. [...] w K., na działce nr ewid. [...], obręb 0015. Z wniosku wynika, że w skład przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego wchodzi: - antenowa konstrukcja wsporcza typu Stubtower o łącznej wysokości z odciągami i odgromnikiem 13,10 m n.p.t. (łączna wysokość konstrukcji wieży wraz z budynkiem - 23,00 m n.p.t.), - 3 anteny radioliniowe, - 6 anten sektorowych, - urządzenia sterujące i nadawczo-odbiorcze, - odciągi, - wewnętrzna linia zasilająca oraz - kanalizacja kablowa. Do wniosku dołączono opracowanie pod nazwą "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych", w ramach którego określono parametry anten sektorowych (nazwę producenta, typy anten, minimalne i maksymalne pochylenie wiązek – tzw. tilty, azymuty, wysokość zawieszenia anten, maksymalne mocy anten na system i zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych) oraz przedstawiono graficznie zasięg sumaryczny emisji pola elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej i pionowej – zależności od tiltu (00 i 100). Z opracowania wynika, że na każdym azymucie (00, 1300 i 2540) zamontowane będą po dwie anteny sektorowe na wysokości 20,60 m n.p.t. (środek elektryczny). Anteny radiolinii będą zawieszone na wysokościach: 19,10 m n.p.t. na azymucie 440, 18,60 m n.p.t. na azymucie 950 i 19,10 m n.p.t. na azymucie 2060. W opracowaniu wskazano również, że dla wnioskowanej instalacji obszary pól elektromagnetycznych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Materialną podstawą orzekania przez organy były przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bezsporną okolicznością jest, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), dalej u.g.n. Jak wynika z art. 6 pkt 1 tej ostatniej ustawy, do celów publicznych zalicza się między innymi budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, u.g.n. nie zawierała definicji obiektu czy urządzenia łączności publicznej (aktualnie łączność publiczną definiuje art. 4 pkt 18 u.g.n., który wszedł w życie 10 listopada 2024 r.), jednak taki właśnie charakter stacji bazowych telefonii komórkowej wynikał z ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (wedle brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowanego w Dz.U. z 2024 r. poz. 34 z późn. zm.). Wedle art. 2 pkt 8 tej ustawy, stacje bazowe telefonii komórkowej należą do infrastruktury telekomunikacyjnej, przez które należy rozumieć urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z kolei urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji (art. 2 pkt 46 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Nie ma także wątpliwości co do tego, że telefonia komórkowa stanowi element publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, czyli sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Jak wskazuje się w jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyroki: NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05 i z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12; wyroki WSA: w Szczecinie z 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1189/04, w Łodzi z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 916/17, w Kielcach z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 304/24; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępny w CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja związana jest z zaspokojeniem potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową w zakresie zapewnienia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Planowana inwestycja została zatem prawidłowo zaliczona przez organy do inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., której lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez znaczenia prawnego dla przyjęcia powyższej oceny jest pojawiająca się w kontrolowanej sprawie argumentacja, że w najbliższym terenie projektowanej inwestycji znajdują się już inne stacje bazowe telefonii komórkowej. Planowane przedsięwzięcie stanowi bowiem część sieci telekomunikacyjnej, której funkcjonalność oraz jakość świadczonych usług w zakresie łączności publicznej, zależy od powiązania i "nasycenia" danego obszaru innymi stacjami bazowymi tego samego operatora. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W treści wniosku określa się m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2). Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, wszystkie przywołane wyżej regulacje oznaczają, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019; wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 613/24, dostępny w CBOSA). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2202/10, dostępny j.w.). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, dostępny w CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, dostępny j.w.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona przez organ I instancji w listopadzie 2023 r. (dokument pod nazwą "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (...)" - tom I akt administracyjnych). Jak stanowi natomiast art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wbrew zarzutom skargi, decyzja lokalizacyjna z 18 kwietnia 2024 r., utrzymana w mocy decyzją objętą skargą, zawiera wszystkie elementy wymagane w przytoczonym wyżej przepisie. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w wydanej przez organ I instancji decyzji określono rodzaj inwestycji w sposób odpowiadający aktualnie obowiązującym przepisom. Należy podkreślić, że z uwagi na brak uchwalonego planu ogólnego, określając w decyzji lokalizacyjnej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.p., organ powinien kierować się wyłącznie z przepisami odrębnymi, o ile mają one wpływ na sposób zagospodarowania danego terenu. Z treści decyzji wynika, że na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązują tego rodzaju przepisy odrębne, które kształtowałyby warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a konkretnie wprowadzałyby ograniczenia w realizacji wnioskowanej inwestycji. Takie ograniczenia może wprowadzać przykładowo prawo miejscowe bądź przepisy ustaw, jak np. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.) – w stosunku do określonych form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1, czy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) – wobec form ochrony zabytków, o jakich mowa w art. 7 tej ustawy. Z treści decyzji organu I instancji, zwłaszcza z ustaleń dokonanych w pkt 4 sentencji wynika, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązują przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w sposobie jego zabudowy i zagospodarowania, które mogłyby uniemożliwić lokalizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Dlatego postanowienia w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawarte w pkt. 3 decyzji lokalizacyjnej, należy uznać za zgodne z wymogami art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.p. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami skargi, że organ I instancji jedynie wymienił (wskazał) 12 ustaw i rozporządzeń "podając ich tytuły, daty wydania i nr publikatora". W decyzji z 18 kwietnia 2024 r. przywołano przepisy odrębne właśnie po to, aby na ich podstawie przeprowadzić analizę w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Są to przepisy, które w tym konkretnym przypadku miały znaczenie dla określenia wymagań przewidzianych w art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a-e u.p.z.p., a w decyzji wyjaśniono, czy i w jakim zakresie mają one zastosowanie w stanie sprawy, wpływając na treść decyzji lokalizacyjnej. Ustalenia w tym zakresie oparte zostały na analizie przeprowadzonej przez organ na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zawartej we wspomnianym już wyżej dokumencie pod nazwą "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (...)". Jeżeli – jak wykazał organ I instancji – część z powołanych w decyzji przepisów, np. w zakresie prawa miejscowego odnoszącego się do form ochrony przyrody, nie dotyczy terenu objętego wnioskiem, to nie można wymagać, aby na ich podstawie określone były w decyzji lokalizacyjnej warunki przewidziane w art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bądź aby organ określił jakiekolwiek warunki niewynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że lokalizowanie inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od spełnienia warunków w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa, nawiązującego do parametrów urbanistycznych czy architektonicznych istniejącej zabudowy, tak jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem infrastruktury technicznej i w zakresie określenia w decyzji lokalizacyjnej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, lokalizacja tego typu inwestycji celu publicznego – jak już wyżej powiedziano - może podlegać ograniczeniom wynikającym wyłącznie z planu ogólnego (który w tym przypadku nie został jeszcze uchwalony) bądź z przepisów odrębnych. Jak wynika z treści skargi, sprzeciw strony skarżącej budzi przede wszystkim brak określenia takich parametrów inwestycji, jak maksymalna efektywna moc wypromieniowana izotropowo przez poszczególne anteny, moc wyjściowa i wejściowa anten oraz ich zyski energetyczne. Zastrzeżenia stron budzi również niezbadanie wpływu tej inwestycji na zdrowie ludzi. W jednoznacznie wyrażonym stanowisku Stowarzyszenia [...] K., stacje bazowe telefonii komórkowej wykorzystują technologię 5G szkodliwą dla zdrowia. Odnosząc się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że w świetle obowiązujących przepisów stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), przytaczanej dalej jako ustawa środowiskowa, przy czym ilekroć w tej ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 ust. 2). Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, realizacja każdego przedsięwzięcia wymienionego w tym rozporządzeniu wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji może być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Z dniem 4 czerwca 2022 r., na podstawie § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być – w świetle obowiązującego prawa – przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że prawodawca uznał je – co do zasady – za nieszkodliwe dla zdrowia ludzi i przez to niewymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana rozporządzenia, o której mowa wyżej, była kluczowa dla określenia zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy właściwe do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej. O ile przed 4 czerwca 2022 r., w celu zakwalifikowania tego rodzaju przedsięwzięć do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organy zobowiązane były do ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w brzmieniu do 3 czerwca 2022 r.), o tyle po tej dacie organy administracji nie mają już takiego obowiązku. Zmiana dokonana z dniem 4 czerwca 2022 r. oznacza, że opisane wyżej parametry inwestycji nie są aktualnie prawnie istotne w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo nie zależy od nich zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazł się natomiast szczegółowy opis zamierzonej stacji bazowej. Ma on postać tabeli, zgodnej z tabelą zamieszczoną w opisanym już wyżej opracowaniu dołączonym do wniosku, nie jest to jednak żadne naruszenie prawa – jak argumentuje skarga. Organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wnioskiem związany, także w zakresie określonych przez wnioskodawcę parametrów zamierzonego przedsięwzięcia. Powtórzenie tego szczegółowego opisu w treści decyzji sprawia, że w późniejszych etapach inwestycyjnych inwestor nie może się ubiegać w organie administracji architektoniczno-budowlanej o zgodę na realizację innej inwestycji, aniżeli ta, którą zadeklarował we wniosku i dla której uzyskał decyzję lokalizacyjną. Parametry podane przez inwestora we wniosku i przytoczone w decyzji lokalizacyjnej, dotyczące typów anten, tiltów, azymutów, wysokości zawieszenia anten, ich maksymalnej mocy na system i zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, są zatem wiążące zarówno dla organów, jak i dla inwestora na dalszych etapach realizacji inwestycji. Określając we wniosku charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, wnioskodawca wypełnił obowiązek, o jakim mowa wart. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. W aktualnym stanie prawnym najistotniejszym elementem charakteryzującym wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko jest poziom emisji pola elektromagnetycznego. Wartości graniczne tego pola określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647). W miejscach dostępnych dla ludności przepisy tego rozporządzenia dopuszczają możliwość emisji pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnego poziomu, przy czym przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Nie ulega wątpliwości, że stacje bazowe telefonii komórkowej emitują pole elektromagnetyczne, także o poziomach wyższych niż dopuszczalne. Prawodawca przyjął w ww. rozporządzeniu, że emisja pola elektromagnetycznego przekraczająca wartości graniczne, określone w tabeli 2, nie jest zakazana prawem pod warunkiem, że będzie występować w miejscach niedostępnych dla ludności. Z opracowania złożonego przez wnioskodawcę wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne będą występować wyłącznie w obszarach niedostępnych dla ludności. W opracowaniu znajduje się graficzna prezentacja pola elektromagnetycznego dla wszystkich anten sektorowych przy ich maksymalnym i minimalnym pochyleniu deklarowanym przez wnioskodawcę. Wynika z niej, że planowana stacja bazowa będzie emitować pola elektromagnetyczne o poziomach wyższych niż dopuszczalne, przy maksymalnym pochyleniu, tj. tilcie 100, na wysokościach ok. 8 m ponad płaszczyznę dachu budynku, na którym będzie zlokalizowana. Przy tilcie 00, pole elektromagnetyczne przekraczające wartości graniczne będzie występować na wyższej wysokości. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ze zrozumiałych powodów nie jest możliwe dokonanie pomiaru rzeczywistych wartości pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową. Dlatego podstawą opracowania, które wnioskodawca zobowiązany jest złożyć w celu przedstawienia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, są wyliczenia oparte o modele matematyczne wykorzystujące deklarowane przez inwestora warunki nadawania oraz parametry techniczne urządzeń, torów kablowych i anten, wynikające z kart katalogowych. W opracowaniu złożonym w tej sprawie wskazano szczegółowo podstawy opracowania i metodę obliczeń, a potwierdzenie zaprezentowanych wniosków zawiera prezentacja graficzna. W toku postępowania administracyjnego strony nie podważyły skutecznie wniosków tego dokumentu, nie złożyły także kontrdowodu podającego w wątpliwość tezę, że planowana stacja bazowa będzie emitować pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wyłącznie w obszarach niedostępnych dla ludności. Sąd dostrzega sprzeciw lokalnej społeczności przeciwko wnioskowanej inwestycji, jednak obowiązujące prawo nie dopuszcza możliwości odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z tego powodu, o ile zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepisy gwarantujące ochronę środowiska, w tym zdrowia ludzi, przed polami elektromagnetycznymi zawarte zostały w dziale VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 2 tej ustawy, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Art. 122a ust. 1 nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana. Oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) miejsc dostępnych dla ludności (art. 123 ust. 1 i 2, art. 124 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wszystkie przywołane wyżej regulacje wskazują, że w aktualnym stanie prawnym na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma podstaw do wyjaśniania i określenia parametrów, o których mowa w pkt 2 petitum skargi (por. powołany już wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 613/24). Wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czynił zadość wymaganiom formalnym stawianym przepisami prawa. Zawierał zarówno określenie granic terenu objętego wnioskiem, jak również wskazanie terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p.). Do wniosku dołączono opracowanie charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko, w tym maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Określono charakterystyczne parametry techniczne planowanej stacji bazowej i zawarto inne dane, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia. Na ich podstawie organ orzekający ustala, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i jak te okoliczności udokumentować. Wobec uchylenia powołanych wyżej przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organy orzekające w przedmiocie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, nie miały w ogóle podstaw do kwestionowania i weryfikowania danych technicznych instalacji podawanych przez inwestora. Istotnym było, że wnioskowane zamierzenie nie jest już w ogóle wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskania uprzednio decyzji środowiskowej. Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z właściwymi organami, w tym ze Świętokrzyskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jak powiedziano już wyżej, wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Także organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 78 § 1 k.p.a. (zarzut nr 1 petitum skargi). Z przyczyn przedstawionych wyżej, nie było podstaw do powołania biegłego, gdyż przedmiotem wnioskowanego dowodu w tym zakresie nie były okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Powołanie biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie zachodziła. Zaprezentowane wyżej rozważania wskazują także na to, że nie doszło do naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (zarzut oznaczony nr. 2 i 3 petitum skargi). Organy nie uchybiły również art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p., gdyż zgodnie z obowiązującym prawem planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym, co do zasady, nie została uznana przez prawodawcę za szkodliwą dla ludzi. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na str. 9 ustalono, że dla rozpatrywanej instalacji obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Tym samym, wnioskodawca nie może na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego uzyskać zgody na realizację inwestycji, która przekraczałaby dopuszczalne wartości graniczne w miejscach dostępnych dla ludności (zarzut nr 4 petitum skargi). Nie doszło również do naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p., który nakazuje w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określić warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (zarzut nr 5). Z akt wynika, że wnioskowana stacja bazowa ma być zlokalizowana na dachu budynku położonego na działce nr [...]. We wniosku zadeklarowano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]. H. [...] przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...], będącą własnością [...] Sp. z o.o. w K., która jest obciążona służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz służebnością przesyłu na rzecz spółki "[...] K. " Sp. z o.o. w K. (k. 94 i 229 - 231 tom I akt administracyjnych). Działki nr [...], [...] i [...], o jakich mowa w zarzucie oznaczonym nr [...] petitum skargi, nie zostały oznaczone jako droga, lecz jako inne tereny zabudowane (działka nr [...]) oraz tereny mieszkaniowe (działki nr [...] i [...]), przy czym na działkach nr [...] i [...] znajduje się plac zabaw (odpis zwykły księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] – k. 232 – 234 tom I akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że działki te nie stanowią drogi wewnętrznej, która łączy teren wnioskowanej inwestycji z drogą publiczną – ulicą Ks. H. Kołłątaja – jak twierdzi w omawianym zarzucie autor skargi. Niezależnie jednak od tego podkreślić należy, że na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej organ nie bada, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której ma powstać inwestycja celu publicznego, ani też czy ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej teren objęty wnioskiem z drogą publiczną. Są to okoliczności podlegające sprawdzeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). W postępowaniu lokalizacyjnym znaczenie prawne ma jedynie ustalenie, czy teren planowanego przedsięwzięcia ma dostęp do drogi publicznej, przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W tym przypadku warunek ten został spełniony, czemu organ dał wyraz w pkt. 5 sentencji decyzji lokalizacyjnej z 18 kwietnia 2024 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną w sprawie decyzją SKO. Jeśli chodzi o zawarcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p.), warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11 (dostępnym w CBOSA), wedle którego "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę". Pogląd przedstawiony w tym wyroku Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własny. W konsekwencji uznać należy, że wymagania ujęte w pkt. 6 sentencji decyzji, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wypełniają dyspozycję art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. W punkcie tym mowa jest m.in. o zaprojektowaniu inwestycji w sposób chroniący przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne oraz promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oznaczony w petitum skargi nr 6. Jeśli chodzi o przywołane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo sądów administracyjnych, mające wspierać zarzuty dotyczące konieczności zbadania i określenia w decyzji lokalizacyjnej istotnych parametrów planowanej stacji bazowej, takich jak maksymalna wypromieniowana moc anten (EIRP), moc wyjściowa i moc wejściowa anten oraz zyski energetyczne, to należy podkreślić (niezależnie od tego, że część z tych parametrów została ujęta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w formie tabelarycznej), że każde orzeczenie sądu administracyjnego podejmowane jest w określonym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego nie można bezpośrednio przenosić wyrażanych przez sądy poglądów, zwłaszcza w zakresie zastosowania przepisów w konkretnym stanie faktycznym, na inne, rodzajowo zbliżone sprawy. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela natomiast takiej wykładni art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p., która - mimo zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 4 czerwca 2022 r. – zmierza do wykazania konieczności badania przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej parametrów wymienionych w nieobowiązujących przepisach, zawartych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w brzmieniu do 3 czerwca 2022 r. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie prawnym elementem prawnie istotnym w postępowaniu lokalizacyjnym, podlegającym ocenie z punktu widzenia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, jest ustalenie, czy w miejscach dostępnych dla ludności planowana instalacja radiokomunikacyjna emituje pole elektromagnetyczne o wartościach dopuszczalnych, przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawie wnioskodawca wykazał, że pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych będzie występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, co powoduje, że planowana inwestycja w zaproponowanym we wniosku kształcie jest zgodna z przepisami odrębnymi i organ nie może odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej (art. 56 u.p.z.p.). Wbrew argumentacji skargi (in fine), przeprowadzona przez organ analiza nie jest pozorna, na co – w ocenie strony skarżącej – ma wskazywać taki sam zasięg pola elektromagnetycznego przyjęty bez względu na pochylenie wiązki elektrycznej anten. Jak powiedziano wyżej, wartością istotną dla oceny wpływu zamierzonej instalacji na zdrowie ludzi nie jest zasięg emisji pola elektromagnetycznego, lecz to, czy przekracza ono wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności. Z graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych, zawartej w opracowaniu dołączonym do wniosku, wynika jednoznacznie, że w zależności od tiltu anteny pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych będzie występować na wyższej (tilt 00) lub niższej (tilt 100) wysokości, jednak nawet w tym drugim przypadku jest to obszar niedostępny dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (str. 9 decyzji organu I instancji, str. 5 – 6 decyzji SKO). Złożone w toku postępowania sądowego przez [...] K. dokumenty są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Informacja NIK o wynikach kontroli pn. "Postępowania administracyjne związane z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej" została opracowana 30 października 2015 r., przy uwzględnieniu nieaktualnego już stanu prawnego, czyli przed uchyleniem z dniem 4 czerwca 2022 r. przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. O konsekwencjach tej zmiany dla postępowań lokalizacyjnych była już mowa wyżej. Ponadto, w przedstawionym opracowaniu poddano kontroli działalność konkretnych organów administracji publicznej (w W., L. i K.) i stwierdzono naruszenia przede wszystkim na etapie wydawania pozwoleń budowlanych, uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które aktualnie nie są wymagane dla tego rodzaju przedsięwzięć oraz w trakcie eksploatacji inwestycji. Jeśli chodzi o przedłożone tłumaczenia z języka angielskiego fragmentów artykułów dotyczących szkodliwości technologii 5G, wyjaśnienia wymaga, że ani organy administracji ani sądy administracyjne nie rozstrzygają sporów naukowych dotyczących wpływu na zdrowie ludzi pola elektromagnetycznego emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej. Jedynym kryterium sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, a więc zgodność z obowiązującym w Polsce prawem. Jak już Sąd wskazywał wyżej, aktualne przepisy dopuszczają lokalizację tego rodzaju inwestycji pod warunkiem, że emitowane przez nie pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych niż dopuszczalne występuje wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Pole elektromagnetyczne o wartościach niższych niż graniczne zostało przez prawodawcę uznane za nieszkodliwe dla człowieka. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.