III OSK 575/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 828/24 w sprawie ze skargi D.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 sierpnia 2024 r., nr V/123/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 828/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę D.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 sierpnia 2024 r., nr V/123/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich. W uzasadnieniu wskazano, że 14 listopada 2024 r. wpłynęła skarga D.D. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 sierpnia 2024 r. nr V/123/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa administracyjnego, powołanych w treści tej uchwały i jej uzasadnienia, tj. w szczególności art. 227 k.p.a. w związku z art. 237 § 1 k.p.a. poprzez uznanie skargi za bezzasadną, co jednak nastąpiło bez rozpoznania jej w całości, bo skarżąca zarzucała organowi, m.in. nienależyte wykonywanie zadań i naruszenie jej interesów (poprzez niewykonanie poleceń komisji gospodarki mieszkaniowej i komunalnej, która w posiedzeniu w maju 2023 r. została zapewniona o czynnościach, które miały zostać podjęte, a nie zostały), a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw (bo skarżąca była powiadomiona, że jej sprawa będzie załatwiona, a nie została). Dodatkowo skarżąca wskazała, że organ administracji zignorował jej wniosek o przywrócenie terminu do wykonania obowiązku aktualizacji danych zawartych we wniosku o oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który złożyła w piśmie z 23 lutego 2024 r. Do dziś wniosek ten nie został rozpoznany, co także zignorowała Rada Miejska w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej odrzucenie, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego. Odrzucając skargę Sąd I instancji uznał, że kwestionowana przez skarżącą uchwała z 28 sierpnia 2024 r. została wydana na podstawie art. 229 pkt 3, art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. Uchwała ta informuje skarżącą o sposobie załatwienia jej skargi na działania Dyrektora, a zatem uchwała ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż stanowi akt podjęty w trybie uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". Jednocześnie wskazano, że zagadnienie dotyczące istoty i charakteru uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z tej listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. W niniejszej sprawie nie zostały podjęte akty, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała z 28 sierpnia 2024 r. nie dotyczy bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem skarżącej na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu skargi w granicach sprawy, tj. zaniechanie rozstrzygnięcia, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania skargi skarżącej odnośnie do jej twierdzeń dotyczących nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania aktualizacji danych zawartych we wniosku o oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który wniosek skarżąca złożyła w piśmie z 23 lutego 2024 roku, a następnie pismami z 19 kwietnia 2024 roku, 26 kwietnia 2024 roku oraz 24 maja 2024 roku ponaglała organ do jego rozpoznania, a w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowała zarzut dotyczący nierozpoznania tego wniosku, a w konsekwencji zarzucono także naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie wyroku, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował kompletnymi i uporządkowanymi aktami postępowania; w załączeniu złożono odpis pism skarżącej z 23 lutego 2024 roku, 19 kwietnia 2024 roku, 26 kwietnia 2024 roku oraz 24 maja 2024 roku, które w ocenie pełnomocnika powinny znajdować się w przekazanych aktach sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego według norm przepisanych, oświadczając, że koszty nie zostały uiszczone w całości lub w części. W uzasadnieniu wskazano, że twierdzenie Sądu I instancji, wedle którego skarga podlegała odrzuceniu, jako że była skierowana od uchwały niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego jest błędne i pomija całą treści skargi, w której skarżąca wskazała, że skargą obejmuje także: "Dodatkowo wskazuję, że organ administracji zignorował wniosek skarżącej o przywrócenie terminie do wykonania obowiązku aktualizacji danych zawartych we wniosku oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy, który złożyła w piśmie z 23 lutego 2024 roku. Do dziś wniosek ten nie został rozpoznany, co także zignorowała Rada Miejsca w Łodzi". W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany rozpoznać wszystkie twierdzenia zawarte w skardze, w tym także to dotyczące nierozstrzygnięcia jej skargi odnośnie do twierdzeń dotyczących złożonego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania aktualizacji danych zawartych we wniosku o oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który wniosek skarżąca złożyła w piśmie z 23 lutego 2024 roku, a następnie pismami z 19 kwietnia 2024 roku, 26 kwietnia 2024 roku oraz 24 maja 2024 roku ponaglała organ do jego rozpoznania. Tym samym słusznie skarżąca wskazywała na bezczynność organu administracji. Jednocześnie podzielając argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszące się do istoty i charakteru uprawień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego i przyjęcia, że jedynie zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z tej listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.. tak wskazano, że skarga dotyka również tego problemu. Pismem z 17 marca 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Rady Miejskiej w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, LEX nr 1440263 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., III OSK 6749/21). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Oceny tej nie zmienia treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). Wymogiem dopuszczalności skargi wniesionej na tej podstawie jest bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w prawie pozytywnym nie został przewidziany taki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby zostać naruszone uchwałą rady gminy w przedmiocie uznania skargi na działalność wójta za bezzasadną. Reasumując, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, zauważenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest też właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłość w rozpatrywaniu takich skarg powszechnych z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ w reakcji na skargę skarżącej nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącej jako niedopuszczalną. Jednocześnie z uwagi na brzmienie powołanej już przez Sąd I instancji, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z tej listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wywody skargi kasacyjnej obejmujące przedmiotową materię pozostają prawnie irrelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.