II SA/Bk 139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 31 października 2024 r. nr SKO.433/78/2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Zambrów z dnia 27 sierpnia 2024 roku numer GP.6731.1.2024, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 31 października 2024 r., nr SKO.433/78/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zambrów (dalej: "Burmistrz") z 27 sierpnia 2024 r., nr GP.6731.1.2024, na mocy której organ: 1) zakazał Z. G. (dalej: "Skarżący") zagospodarowania nieruchomości położonej w Zambrowie, oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...], [...] w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr 211/XXXIII/97 Rady Miejskiej w Zambrowie z dnia 16 grudnia 1997 r., polegający na wykorzystaniu do komunikacji i składowania stolarki aluminiowej wyprodukowanej w hali zlokalizowanej na działce nr [...] oraz 2) nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 4 czerwca 2024 r. D. M. wniosła do Burmistrza o: 1. Nakazanie właścicielowi działek o nr [...] oraz [...], aby przywrócił poprzedni sposób zagospodarowania ww. nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego, w części oznaczonej MNj (zabudowa mieszkaniowa) poprzez całkowite zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości do produkcji, składowania oraz transportu wewnątrzzakładowego. 2. Nakazanie właścicielowi działek o nr ew. [...][...] oraz [...] położonych w Zambrowie, aby przywrócił poprzedni sposób zagospodarowania ww. nieruchomości do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części oznaczonej symbolem 8MNJ-UR (zabudowa mieszkaniowa oraz drobna wytwórczość - rzemiosło), poprzez zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości do produkcji, składowania oraz transportu wewnątrzzakładowego, z wyjątkiem rzemiosła i drobnej wytwórczości, zaprzestanie realizacji zabudowy i urządzeń o zasięgu uciążliwości wykraczającym poza granice zasięgu działki, wykonanie pasów zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działki w postaci nasadzeń drzew i żywopłotu oraz zagospodarowanie wolnych terenów zielenią ochronną oraz obsługę komunikacyjną terenu z istniejącej drogi oznaczonej symbolem 06 KD (od ul. [...]). W dniu 11 czerwca 2024 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działek nr ew. [...] i [...] w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrów zatwierdzonego Uchwałą nr 156/XVII Rady Miejskiej w Zambrowie z dnia 3 marca 1994 r., zmienionego uchwałą Nr 211/XXXIII/97 Rady Miejskiej w Zambrowie z dnia 16 grudnia 1997 r. (dalej: "mpzp" lub "plan miejscowy"). W dniu 25 czerwca 2024 r. dokonano oględzin nieruchomości obejmującej ww. działki, a w dniu 10 lipca 2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W dniu 30 lipca 2024 r. pełnomocnik Skarżącego przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz przedłożył mapę geodezją z 23 lipca 2024 r., a także opinię dotyczącą zasadności dojazdu do budynku przy ul. [...] na cele przeciwpożarowe. W dniu 27 sierpnia 2024 r. Burmistrz wydał opisaną na wstępie decyzję. W ocenie organu czynności potwierdziły wskazane przez wnioskodawczynię zarzuty dotyczące zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że z sytuacją taką mamy do czynienia na działce nr [...] i części działki nr [...], które w chwili obecnej pełnią rolę dojazdu do budynku hali zlokalizowanej na działce nr [...] oraz wykorzystywane są do składowania stolarki aluminiowej. Pozostała część wniosku dotyczyła sposobu wykorzystywania hali zlokalizowanej na działce nr [...] i związanego z tym sposobu wykorzystania działek sąsiednich. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu działki nr [...], [...], [...]położone są na terenie oznaczonym symbolem 8MNJ-UR przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji rzemiosła i drobnej wytwórczości. Na budowę hali zlokalizowanej na działce nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę, które musiało być zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego symbolem 8MNJ-UR zgodnie z planem powinna odbywać się z ul. [...]. Ulica [...] powstała kilka lat po wybudowaniu budynku hali. W ocenie Burmistrza słusznie wnosząca zwróciła uwagę, że czym innym jest działalność gospodarcza z zakresu drobnej wytwórczości, a czym innym produkcja na skałę przemysłową. W hali zlokalizowanej na działce nr [...] prowadzona jest działalność produkcyjna przez firmę C. Sp. z o.o. - producenta stolarki aluminiowej. Burmistrz uznał, że nie jest organem właściwym do oceny, czy prowadzenie działalności przez firmę C.Sp. z. o.o. w budynku zlokalizowanym na działce [...] wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku, a tym samym wymagało wcześniejszego zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania. W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania budynku mogła spowodować też niezgodny z planem sposób obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem 8MNJ-UR - w miejscowym planie obsługa komunikacyjna jest określona od ul. [...], ale faktycznie odbywa się od ul. [...] przez działkę nr [...]. Podniósł, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku regulują przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Organ stwierdził, że sprawa obecnego użytkowania budynku oraz zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę powinna zostać zbadana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie. Zdaniem organu było to o tyle istotne, że decyzja wydana przez organ zakazywała zagospodarowania terenu działek nr ew. [...],[...] w sposób niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do obsługi komunikacyjnej hali na działce nr [...] od strony ul. [...] i nakazywała przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu, a z pisma pełnomocnika Z. G. wynikało, że ze względu na ochronę przeciwpożarową budynku hali, dojazd do budynku produkcyjnego stolarki aluminiowej zlokalizowanego w Zambrowie przy ul. [...] [...], od strony ul. [...] ma istotne znaczenie w przypadku prowadzenia działań ratowniczo - gaśniczych w sytuacji zagrożenia pożarowego w budynku. W ocenie Burmistrza nie do pogodzenia z ustaleniami mpzp było wykorzystywanie działki nr [...] jako dojazd do działki nr [...], podczas gdy położona jest ona na terenie oznaczonym symbolem 7MNj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowanie części działki nr [...] od strony działek nr [...], [...], [...] do pełnienia funkcji komunikacyjnej od strony ul. [...], zamiast wykonania pasów zieleni izolacyjnej mającej na celu ograniczenie uciążliwości działalności z zakresu rzemiosła i drobnej wytwórczości dla funkcji mieszkaniowej. Burmistrz uznał, że wykonanie utwardzenia działki nr [...] zgodnie z obejmującymi przepisami ustawy Prawo budowlane nie wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów są to grunty orne kl. RIIIa i na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r, poz.82) obowiązkiem właściciela działki było uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego. Nie dopełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia działań w zakresie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego bez stosownej decyzji przez Starostę Powiatu Zambrowskiego. Odnosząc się do pisma pełnomocnika Skarżącego z 5 sierpnia 2024 r. organ uznał, że pismo to potwierdza ustalenia zebranego materiału dowodowego, że działka nr [...] i część działki nr [...] stanowi dojazd do budynku hali, co już jest sprzeczne z przeznaczeniem działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i obowiązkiem zagospodarowania zielenią działki nr [...] od strony działki nr [...] i [...]. Wskazał także, że dodatkowo składowana jest na ww. działkach stolarka aluminiowa. W ocenie Burmistrza zagospodarowanie takie jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem w mpzp. Od powyższej decyzji Skarżący wywiódł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży. Opisaną na wstępie decyzją z 31 października 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO zwróciło uwagę na zmianę treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zmianą zagospodarowania terenu jest faktyczna funkcjonalna zmiana wykorzystania terenu, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Przepis ten odnoszony jest do sytuacji, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Jako przykłady zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, podaje się urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych prawem dozwolonych (Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV). W ocenie Kolegium zasadnym było, aby w braku definicji ustawowej terminu "zmiany zagospodarowania terenu" posiłkować się dotychczasowym dorobkiem literatury i orzecznictwa wypracowanym na gruncie art. 59 ust. 3 p.z.p. z uwagi na podobną funkcję obu regulacji. SKO stwierdziło, że działki nr [...] i [...] położone są na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, w części oznaczonej w planie jako MNj (zabudowa mieszkaniowa) oraz 8MNJ-UR (zabudowa mieszkaniowa oraz drobna wytwórczość - rzemiosło). Z treści ww. uchwały wynika jednoznacznie z § 9 ust. 2 pkt 8, iż "obsługa komunikacyjna terenu z istniejącej drogi oznaczonej symbolem 06 KD" - czyli ul. [...]. W ocenie SKO ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (zarówno oględzin jak i rozprawy administracyjnej, a także dokumentacji fotograficznej oraz nagrań) jednoznacznie wynika, że działka [...] i część działki nr [...] stanowi dojazd do budynku hali zlokalizowanej na działce nr [...] oraz wykorzystywane są do składowania stolarki aluminiowej oraz odpadów. W ocenie Kolegium, oceny czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, ustalając poprzedni oraz obecny sposób zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w MPZP. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jako pojęcie niedookreślone należy zestawić z konkretnymi faktami i nie należy go zdaniem organu zawężać jedynie do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, ale należy odnosić również do szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, w tym czynności niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Przez zmianę sposobu zagospodarowania rozumieć należy zatem takie przekształcenie terenu, które będzie prowadziło do zmiany dotychczasowego jego przeznaczenia w tym również takie czynności, jak utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystania jako miejsca parkowania pojazdów, urządzenie składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że kwestia budowy hali i jej obecne użytkowanie (czyli produkcja stolarki aluminiowej) nie może być przedmiotem toczącego się postępowania, ponieważ kwestie użytkowania obiektu należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zarzuty Skarżącego dotyczące w jego ocenie naruszenia art. 7, 8 ,77, 107 § 3 k.p.a. poprzez odwoływanie się do samej hali i prowadzonej w niej działalności, są niezasadne. Za niezasadny został uznany zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 7b, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego i zaniechanie zwrócenia się do odpowiedniego organu z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie oceny konieczności utrzymania dojazdu przez działkę nr ew. [...] - kwestie dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie mogły zdaniem organu przesądzać o użytkowaniu nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w MPZP. Organ podniósł też niezasadność zarzutu wskazującego, iż stroną postępowania powinna być spółka C. Sp. z o.o. - najemcy i de facto spółki głównie korzystającej z przedmiotowych działek. Zgodnie z dokumentacją załączoną do akt sprawy właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Z. G. Brak jest jakiejkolwiek informacji w załączonym wypisie z rejestru gruntu lub wypisie z kartoteki budynków, aby omawiana spółka była w jakiś sposób umocowana do przedmiotowych nieruchomości. Końcowo organ stwierdził, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 67 i 68 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania Skarżącego o miejscu rozpoczęcia oględzin, co skutkowało przeprowadzeniem tych oględzin bez jego udziału. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynikało, że Skarżący brał czynny udział w przedmiotowym postępowaniu na każdym jego etapie. Zwrócono uwagę, że Z. G. brał udział w oględzinach i nie kwestionował faktu, że nie było informacji, gdzie dokładnie się one rozpoczną. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Nieważność postępowania – poprzez wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne organu I instancji, co do których organ ten sam uznał się za niewłaściwy do ich rozpatrzenia, a zatem nie posiadał kompetencji do wydania rozstrzygnięcia, a tym samym do wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji utrzymującej w mocy poprzednią decyzję, nie był władny również organ rozpoznający odwołanie Skarżącego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. II. Naruszenie przepisów postępowania, które w istotny sposób wpłynęły na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: a) naruszenie art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. – poprzez nie rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie dowodów wskazujących, że Skarżący na skutek złożonego w dniu 13 sierpnia 2021 r. wniosku uzyskał od Burmistrza (pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r.) zgodę na poszerzenie projektowanego zjazdu przy ul. [...], którego przeznaczeniem miało być m.in. ułatwienie "rozładunku materiału i załadunku gotowych wyrobów z hali, w której prowadzona jest działalność gospodarcza", a zatem organ, który w I instancji zakazał (a organ odwoławczy podtrzymał) zagospodarowania terenu w sposób polegający na komunikacji i składowaniu stolarki aluminiowej, wcześniej wyraził zgodę na takie zagospodarowanie terenu (a nie tylko "samej hali i prowadzonej w niej działalności") w tym właśnie celu, b) naruszenie art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego i pominięcie dowodu wskazującego, że decyzją z dnia 3 czerwca 1998 r. Skarżący otrzymał pozwolenie na budowę hali stalowej z przeznaczeniem na stolarnię jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo Usługowe "Z.", a więc uprzedni sposób użytkowania tej nieruchomości (a nie tylko "samej hali i prowadzonej w niej działalności") również dotyczył działalności gospodarczej na skalę przemysłową, a nie działalności gospodarczej z zakresu drobnej wytwórczości, a uchwała nie definiuje terminów dotyczących drobnej wytwórczości, a nadto nie uległy zmianie wymiary i kubatura wykorzystywanych zabudowań, c) naruszenie art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. – polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w wyniku prowadzenia w przedmiotowym budynku na działce nr [...] działalności przez firmę C. sp. z o.o. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku, co wymagało wcześniejszego zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania, a tym samym, że w wyniku takiej domniemanej zmiany, nastąpiła zmiana użytkowania terenów sąsiednich, wymagających zgłoszenia lub zgody odpowiedniego organu, d) naruszenie art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że nieruchomości o nr ew. dz. [...],[...] są wykorzystywane do składowania stolarki aluminiowej, podczas gdy na nieruchomościach tych (terenie zabudowanym, jak i wokół zabudowań, a nie tylko "samej hali i prowadzonej w niej działalności") jedynie chwilowo (w celu załadunku/rozładunku pojazdów) umieszczane są produkty wytworzone w hali, co nie stanowi o trwałym (lub chociażby przez dłuższy okres) składowaniu tych materiałów w tym miejscu, a tym bardziej o zagospodarowaniu tego terenu jako miejsca do składowania, e) naruszenie art. 7, 7b, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego i zaniechanie zwrócenia się do odpowiedniego organu z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie oceny konieczności utrzymania dojazdu przez działkę nr ew. [...], skoro organ przy wydawaniu decyzji powinien mieć na względzie nie tylko samą treść MPZP, ale przede wszystkim interes społeczny i słuszny interes obywateli jakim jest przede wszystkim bezpieczeństwo przeciwpożarowe. III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj.: a) art. 35a w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu, b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35a w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie spółce C. sp. z o.o. udziału w niniejszym postępowaniu, podczas gdy jako najemca i de facto głównie korzystająca z przedmiotowych działek to jej interesu prawnego dotyczy to postępowanie. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji SKO w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w całości, względnie, 2) uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Autor skargi wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów (składanych przez Skarżącego w odwołaniu, w postępowaniu przez SKO, ale w ogóle nierozpoznanych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej oddalenie. W dniu 18 kwietnia pełnomocnik Skarżącego przedstawił obszerne stanowisko w sprawie oraz wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z 25 kwietnia 2025 r. sąd postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. Sąd postanowił dopuścić dowody zawnioskowane w skardze i w piśmie procesowym z 18 kwietnia 2025 r. Skarżący wskazał, że ul. [...] wybudowano w 2021 r. W 2011 r. rodzice dokonali podziału działki, na której znajduje się sporna hala oraz dwa budynki mieszkalne poprzez wyodrębnienie działki [...]i [...]. Podział ten spowodował, że dojazd do hali od ul. [...] musiałby się odbywać po nieruchomości stanowiącej własność brata (obecnie jego spadkobierców) – po działce [...]. Podkreślił, że fizycznie nie możliwe byłoby manewrowanie samochodami dostawczymi, a nawet straż pożarna nie miałaby prawidłowego dojazdu. Skarżący złożył do akt mapę do celów projektowych obrazującą podział działki. Nadmienił, że wybudowania hala była wykorzystywana pod produkcję stolarki okiennej i drzwiowej, przy czym on produkował stolarkę drewnianą, a najemca aluminiową. Kontrole sposobu użytkowania hali odbyły się już kilkukrotnie i nie wykazały żadnej nieprawidłowości. Z kolei pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi. Podał, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie z zawiadomienia D. M. w sprawie zmiany sposobu użytkowania samowolnego użytkowania hali. W jego ocenie doszło do zintensyfikowania działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych względów niż podniesiono w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z 31 października 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 27 sierpnia 2024 r., na mocy której organ zakazał Skarżącemu zagospodarowania działek nr [...] oraz [...] w sposób sprzeczny z mpzp, polegający na wykorzystaniu ich do komunikacji i składowania stolarki aluminiowej wyprodukowanej w hali zlokalizowanej na działce nr [...] oraz nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej "u.p.z.p."), zwłaszcza art. 35a oraz art. 59 ust. 3. Przepis art. 35a u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. w związku z uchwaleniem ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Aktualnie kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zgodnie z art. 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego (zob. T. Filipowicz, komentarz do art. 35a [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024) Z kolei w myśl art. 59 u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Kluczowy jest jednak ust. 3, który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18 – przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19). Przyjąć zatem należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21). W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę, o których mowa w art. 48-51 i art. 71a ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19). W orzecznictwie wskazuje się także, że rozstrzygając w przypadkach, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - tj. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania - w odniesieniu do terenu objętego planem miejscowym, organ administracji powinien, poza ustaleniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie, ustalić także poprzedni sposób zagospodarowania terenu oraz sposób obecny. Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2025 r., II SA/Gl 1243/24 i cyt. tam orzecznictwo). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ miał możliwość orzeczenia o obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki. Skarżący nie podjęli bowiem żadnych działań o charakterze budowlanym, które podlegałyby regulacjom Prawa budowlanego. Nie jest przedmiotem sporu, że utwardzenie działki nr [...] nie wymagało pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). Wykonanie utwardzenia nie spowodowało powstania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2809/22). Na terenie, którego dotyczy postępowanie, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrów zatwierdzonego Uchwałą nr 156/XVII Rady Miejskiej w Zambrowie z dnia 3 marca 1994 r., zmienionego uchwałą Nr 211/XXXIII/97 Rady Miejskiej w Zambrowie z dnia 16 grudnia 1997 r. (Dziennik Województwa Łomżyńskiego nr 1, poz. 7 z 6 marca 1998 r.; plan dostępny jest na stronie https://mzambrow.e-mapa.net/wykazplanow/). Badając zgodność ustalonego sposobu zagospodarowania działki z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że zlokalizowana jest ona na obszarze oznaczonym jako 8MNJ-UR oraz 7MNj, otoczonym drogami 06KD (ul. Wiejska) oraz 02KD i 05KD (ul. [...]). Zgodnie z § 2 mpzp celem regulacji zawartych w ustaleniach zmiany planu jest aktywizacja budownictwa mieszkaniowego w zakresie wyznaczenia terenów pod zabudowę oraz – co nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy – stworzenie podstaw do działalności podmiotów gospodarczych. Stosownie do § 6 ust. 1 mpzp wyznacza się obszar oznaczony na rysunku planu symbolem MNj z przeznaczeniem podstawowym pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Dopuszcza się łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla przeznaczenia podstawowego. W ust. 2 ustalono zasady zagospodarowania tego terenu. Ponadto w myśl § 9 ust. 1 mpzp ustala się granice terenu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem funkcji rzemiosła i drobnej wytwórczości oznaczonego symbolem 8MNJ-UR o powierzchni 0,30 ha. Również w tym przypadku w ust. 2 ustalono zasady zagospodarowania terenu. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że pkt 2 decyzji Burmistrza istotnie narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 6 i 8 k.p.a. Pierwszy z ww. przepisów, statuujący elementy składowe decyzji administracyjnej stanowi, że decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (vide P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. i cyt. tam orzecznictwo) W orzecznictwie podkreśla się także, że prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Jeśli istotą decyzji jest nałożenie obowiązków, to powinny być to obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2017 r., II OSK 491/16; z 9 grudnia 2015 r., II OSK 913/14; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 18/10; z 8 lutego 2011 r., I OSK 449/10). Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jak i tego, jak winna być wykonana (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., II GSK 3210/17). Powyższe wynika z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto trafnie wskazuje się, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). Z uzasadnienia decyzji nie można (...) wywodzić wniosków, co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też nałożonych na skarżącego obowiązków (cyt. wyrok o sygn. II GSK 3210/17). Niedopuszczalne jest umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia, kreującego dla strony obowiązek wynikający z prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić (wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II SA/Bd 1434/16, CBOSA). Tę jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Zastosowanie zaprezentowanych kryteriów do oceny pkt 2 osnowy decyzji musi prowadzić do wniosku, że już z tego powodu rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może się ostać w obrocie prawnym. Przypomnieć trzeba, że organ nakazał Skarżącemu "przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu". Nie jest jednak jasne, jaki sposób zagospodarowania terenu organ miał na myśli, ergo – jaki obowiązek został nałożony na adresata decyzji. Lektura akt administracyjnych pozwala na przyjęcie domniemania, że intencją organu może być likwidacja utwardzenia wjazdu od ul. [...], nie jest jednak pewne, czy chodzi o doprowadzenie do stanu sprzed poszerzenia wjazdu w 2021 r., czy też może o całkowite rozebranie kostki brukowej na całej szerokości działki nr [...]. Z drugiej jednak strony może się nasuwać wniosek o prawidłowości wykonanego utwardzenia, skoro przepisy prawa budowlanego dopuszczają utwardzenie działki budowlanej (a takie jest przeznaczenie w miejscowym planie), a tym samem prawidłowości poszerzenia wjazdu (na co organ wyraził zgodę), co tym bardziej rodzi pytanie, o jaki nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki chodzi organom. Wątpliwości budzi również to, czy intencją organu jest całkowita "blokada" dojazdu przez działkę nr [...], a jeśli tak, to czy ma się to wiązać z nasadzeniem pasa zieleni od strony ul. [...]. Taki wniosek może płynąć z rozstrzygnięcia z pkt 1, w którym organ kategorycznie zakazał komunikacji od tej strony. Strona nie może jednak opierać się na domysłach, lecz na precyzyjnie określonym obowiązku. W kwestii pasa zieleni należy podkreślić, że uregulowany w § 9 ust. 2 pkt 5 mpzp obowiązek wykonania pasów zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działki w postaci nasadzeń drzew i żywopłotu oraz zagospodarowania wolnych terenów zielenią ochroną obejmuje jedynie obszar oznaczony symbolem 8MNJ-UR, a nie 7MNj. Dotyczy on zatem wyłącznie większej części działki o nr [...], na której nota bene od strony działek nr [...] oraz [...] wzdłuż ściany hali znajduje się już zieleń w postaci drzew owocowych (vide s. 1 protokołu oględzin). Nakaz z § 9 planu nie dotyczy jednak tej niewielkiej części działki nr [...] oraz działki nr [...], która znajduje się już na terenie 7MNj. Zapis § 6 planu, ustalający zasady zagospodarowania na obszarze MNj, nie zawiera analogicznego obowiązku stworzenia pasa zieleni izolacyjnej "wzdłuż granic działki". Zobowiązuje jedynie do stworzenia bariery dźwiękochłonnej poprzez nasadzenia trwałej zieleni przydomowej "od strony głównych ulic miejskich". Oznacza to, że organ może domagać się doprowadzenia do zgodności z § 9 ust. 2 pkt 5 mpzp jedynie na obszarze 8MNJ-UR, a nie 7MNj. W tym celu powinien jednak w sposób wyraźny i jednoznaczny ustalić, że aktualne nasadzenia nie spełniają wymogów narzuconych przez plan miejscowy. Kontynuując kwestię wadliwości rozstrzygnięcia Sąd zwraca uwagę, że obowiązek nakładany na stronę w formie decyzji administracyjnej powinien być określony w tej decyzji, a nie w materiale dowodowym sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby stanowiska organu doszukiwać np. w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2024 r. czy też we wniosku D. M. Co więcej, również uzasadnienie decyzji Burmistrza nie wyjaśnia omawianych wątpliwości. Nie czyni tego także decyzja SKO. Burmistrz w znacznej mierze skupił się na zagadnieniu zmiany sposobu użytkowania budynku, a więc kwestii, która nie była przedmiotem postępowania i w której organ nie jest przedmiotowo właściwy, co zresztą sam podkreśla. Do treści rozstrzygnięcia odniósł się zaś zaledwie w kilku zdaniach, nie wyjaśniając dostatecznie wielu istotnych wątpliwości. Wadliwości w tym zakresie nie sanował organ odwoławczy. Z powyższych względów rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 2 nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Nie zawiera bowiem klarownego, jednoznacznego i czytelnego dla adresata wskazania, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2024 r., II SA/Wr 160/24). Tym samym Burmistrz, a za nim Kolegium, naruszyli przepisy art. 6, 8 oraz 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do rozstrzygnięcia z pkt 1 Sąd uznał, że w zakresie zakazu wykorzystywania działek nr [...] oraz [...] do komunikacji jest ono błędne i to na wielu poziomach. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że § 6 ust. 2 pkt 4 mpzp przewiduje, że na obszarze MNj obsługa komunikacyjna odbywać się będzie "z istniejących ulic miejskich i projektowanych dróg dojazdowych". Jedną z tych dróg dojazdowych jest droga 05KD (ul. [...]), co wynika z treści § 12 ust. 1 pkt 2 planu. Plan w sposób jednoznaczny dopuszcza zatem wjazd na działkę nr [...] oraz dalej na działkę nr [...] od ul. [...]. Organ podnosi, że obsługa komunikacyjna terenu powinna odbywać się z istniejącej drogi oznaczonej symbolem 06KD (ul. Wiejska). Nie dostrzega jednak, że ww. wymóg, określony w § 9 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego, dotyczy wyłącznie obszaru 8MNj-UR. Tymczasem cała działka nr [...] oraz część działki nr [...] od strony ulicy ul. [...] nie znajdują się na obszarze 8MNj-UR, lecz na obszarze 7MNj (mieszkalnictwo jednorodzinne). Z tego też względu nie jest prawdą stwierdzenie organu, że działka nr [...] nie pełni funkcji określonej w planie. Stanowi bowiem dojazd do części działki nr [...] znajdującej się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Fakt, że na fragmencie działki nr [...] położonej na obszarze 7MNj aktualnie znajduje się część hali (hala "wychodzi" z obszaru 8MNj-UR na obszar 7MNj) nie ma w tej kwestii żadnego znaczenia. Co istotne, hala została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę z 1998 r. Reasumując, obowiązek wjazdu od strony ul. [...] nie obejmuje działek nr [...] oraz mniejszej części działki nr [...], które znajdują się na terenie 7MNj. Na działki te – stosownie do § 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 mpzp – dopuszczalny jest wjazd od strony drogi dojazdowej 05KD (ul. [...]). Oceniając zgodność dojazdu od strony ul. [...] nie można tracić z pola widzenia faktu, że od uchwalenia planu w 1997 r. istotnie zmienił się stan faktyczny i prawny działek. Skarżący na rozprawie wyjaśnił bowiem, że w 2011 r. jego rodzice dokonali podziału działki, na której znajduje się sporna hala oraz dwa budynki mieszkalne, poprzez wyodrębnienie działki [...]i [...]. Jest to wyraźnie uwidocznione na przedłożonej mapie (k. 130). Podział ten spowodował, że dojazd do hali od ul. [...] musiałby się odbywać po nieruchomości stanowiącej własność brata Skarżącego, tj. po działce nr [...]. Analiza mapy do celów projektowych potwierdza, że dojazd samochodów dostawczych w celu zabrania wyrobów okiennych nie byłby możliwy nie tylko z uwagi na fakt, iż działki nr [...] i [...] nie są własnością Skarżącego, ale z uwagi na przebieg granic działek, który wyklucza racjonalny sposób obsługi komunikacyjnej hali produkcyjnej. W ocenie Sądu ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich wyklucza dopuszczenie obsługi komunikacyjnej hali produkcyjnej przez nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne wraz z podwórzem. Ponadto wykonanie wjazdu na działki nr [...] oraz [...] od strony ww. ulicy jest spójne z określonym w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) obowiązkiem, aby każda działka budowlana oraz budynki i urządzenia z nią związane miały zapewnione dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Z akt administracyjnych oraz przede wszystkim z planu miejscowego wynika, że ww. działki są działkami budowlanymi. Zostały również wyłączone z produkcji rolnej (decyzja Starosty Zambrowskiego, k. 101 akt sądowych). Co więcej, § 14 przewiduje, że owo "dojście i dojazd" musi być odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Należy również stwierdzić, że gdyby Rada Miejska w Zambrowie wprowadziła, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakaz lokalizacji nowych zjazdów od strony ul. [...], naruszyłaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które mogą być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 14/13). Zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o możliwości lokalizacji zjazdów (wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., I OSK 624/13). W tym zakresie plan prawidłowo przewiduje w § 6 ust. 2 pkt 4, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać z istniejących ulic miejskich i projektowanych dróg dojazdowych. Sąd stwierdza, że dla oceny legalności istnienia wjazdu istotne znaczenie ma wydana przez Burmistrza – na skutek wniosku Skarżącego z 13 sierpnia 2021 r. –zgoda na poszerzenie projektowanego wówczas wjazdu na posesję przy ul. [...]. Sąd uznał, że pismo Burmistrza z 17 sierpnia 2021 r. spełnia cechy decyzji administracyjnej, pomimo iż nie zostało tak zatytułowane. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, minimum elementów przesądzających o tym, iż mamy do czynienia z decyzja to: określnie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Pismo z 17 sierpnia 2021 r. zawiera te elementy. Przede wszystkim organ w sposób władczy ukształtował prawo Skarżącego do poszerzenia zjazdu oraz nałożył na niego obowiązek pokrycia kosztów prac budowalnych zastrzegając, że rozliczenia finansowego powinien dokonać bezpośrednio z wykonawcą drogi. Decyzja ta swoją treścią wykazuje podobieństwo do decyzji zarządcy drogi na przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), choć rzecz jasna nie zawiera wszystkich elementów, które powinno zawierać tego rodzaju zezwolenie (vide ust. 3). A zatem Sąd podkreśla, że ten sam organ, który w 2021 r. decyzją administracyjną zgodził się na poszerzenie wjazdu od ul. [...], kilka lat później zakazuje korzystania z niego podnosząc, że jest to – jak twierdzi – niezgodne z planem miejscowym. Tymczasem Skarżący dysponując ww. zgodą organu z 2021 r. i mając świadomość, że Burmistrz wie i akceptuje istniejący stan rzeczy, mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że korzystanie z wjazdu na działkę nr [...] oraz dalej na działkę nr [...] od ul. [...] pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, zwłaszcza z zapisami planu miejscowego. W tym kontekście nie bez znaczenia jest również fakt, że Skarżący poczynił koszty związane ze sfinansowaniem robót budowalnych. Dlatego też zdaniem Sądu działanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wyjaśnić należy, że zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., III OSK 2675/23). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 16 kwietnia 2025 r., III OSK 2784/23, omawianej zasadzie nie sprzyja m.in. dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Wprawdzie sprawa poszerzenia wjazdu oraz ta kontrolowana przez Sąd nie są tożsame, niemniej jednak stan faktyczny w zakresie istnienia wjazdu na działki nr [...] oraz [...], a także możliwości korzystania z niego, pozostaje ten sam. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle postanowień § 6 mpzp na działce nr [...] oraz części działki nr [...] niedopuszczalne jest składowanie stolarki aluminiowej wytworzonej w hali produkcyjnej. W ocenie Sądu z funkcją mieszkaniową, nawet uzupełnioną o funkcje usługowe, nie do pogodzenia jest łączenie funkcji magazynowej, a w istocie do tego sprowadza się przechowywanie wyrobów, nawet jeśli ma to miejsce jedynie "chwilowo" do czasu ich przetransportowania do klientów, co podnosi pełnomocnik Skarżącego. Zasady logiki nakazują domniemywać, że skoro produkcja stolarki trwa względnie bez przestojów, co wiąże się z koniecznością regularnego transportu do klientów, to wyroby te, choć składowane "jedynie" do czasu wywozu, rotacyjnie znajdują się na działce nr [...] oraz [...] przez znaczny czas. W tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut z pkt II.d skargi. Rację ma organ, że w tym zakresie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Istniała zatem podstawa faktyczna i prawna do zakazania składowania stolarki okiennej. Wracając do wadliwości rozstrzygnięcia z pkt 1 nie bez znaczenia jest fakt, że zakaz komunikacji od strony ul. [...] znacznie utrudnia realizację ciążącego na Skarżącym jako właścicielu działek obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Należy pamiętać, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 188) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Na ww. aspekt zwrócił uwagę w swojej opinii z 17 lipca 2024 r. mgr inż. Łukasz Fajfer podkreślając, że zapewnienie obowiązku od strony ul. [...] jest istotne w razie prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych. Sąd podziela analizę przeprowadzoną przez ww. biegłego z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe znajduje również potwierdzenie w protokole z ustaleń z czynności kontrolno–rozpoznawczych, w którym organ straży pożarnej stwierdził, że dojazd do budynku jest możliwy od ul. [...], przy której to ulicy znajduje się hydrant zewnętrzny stanowiący zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożarów. Należy mieć na względzie, że istnienie spornego zjazdu istotnie przyczynia się do zapewnienia bezpieczeństwa również właścicielom działek sąsiednich, w tym uczestniczce postępowania D. M. Niemniej jednak powyższa argumentacja ma znaczenie uzupełniające, albowiem zgodzić się należy z SKO, że kwestie dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego zasadniczo nie mogą być przesądzające w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z mpzp. Idąc dalej, organ stoi na stanowisku, że w toku postępowania nie powinien był badać uciążliwości prowadzonej działalności, gdyż przedmiotem oceny była jedynie kwestia zgodności zagospodarowania terenu z planem miejscowym (vide s. 4 protokołu rozprawy administracyjnej). Powyższa teza pozostaje jednak w sprzeczności z zapisami samego planu, który w § 6 ust. 1 przewiduje, że na obszarze MNj z przeznaczeniem podstawowym pod mieszkalnictwo jednorodzinne dopuszcza się łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla przeznaczenia podstawowego. Kwestia występowania uciążliwości usług dla mieszkalnictwa jednorodzinnego jest zatem przesłanką oceny zgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami mpzp. A zatem organ, prowadząc postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu powinien ustalić, czy na terenie 7MNj realizowana jest funkcja usługowa, a jeśli tak, to ocenić płynącą z niej uciążliwość dla funkcji podstawowej. Tego w sprawie niniejszej zabrakło. Nie miało to jednak znaczenia, albowiem zdaniem Sądu na części działki nr [...] znajdującej się na obszarze 7MNj z całą pewnością nie jest realizowana funkcja usługowa. Jak wiadomo, polega ona bowiem na świadczeniu różnego rodzaju usług (np. sklepy, gastronomia, biura, obiekty rekreacji itp.), a nie na produkcji stolarki aluminiowej. Jednocześnie organ musi mieć na względzie, że hala produkcyjna zlokalizowana w niewielkiej części na terenie 7MNj została wybudowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 czerwca 1998 r. i z tego tytułu należy domniemywać, że prowadzona wewnątrz hali produkcja stolarki okiennej pozostaje w zgodzie z przepisami mpzp. Jak wyjaśnił autor skargi, Skarżący w 1998 r. otrzymał pozwolenie na budowę hali stalowej z przeznaczeniem na stolarnię jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo Usługowe "Z.". Niewątpliwie uprzedni sposób użytkowania hali i prowadzonej w niej działalności produkcyjnej był bardzo zbliżony do aktualnego. Co więcej, nigdy nie uległy zmianie wymiary i kubatura wykorzystywanych zabudowań. Sąd zwraca również uwagę na pewną niekonsekwencję organu I instancji. Organ z jednej strony (słusznie) uznał, że nie jest władny do oceny, czy w wyniku użytkowania nieruchomości przez spółkę Cawit nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku, gdyż jest to kompetencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w tym zakresie działa na podstawie art. 71 ustawy – Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19). Z drugiej jednak strony Burmistrz wskazuje: "słusznie, wnosząca o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek położonych na terenie oznaczonym symbolem 8MNj-UR, zwróciła uwagę, że czym innym jest działalność gospodarcza z zakresu drobnej wytwórczości, a czym innym produkcja na skalę przemysłową. W hali zlokalizowanej na działce nr [...] prowadzona jest działalność produkcyjna przez firmę C. Sp. z.o.o. - producenta stolarki aluminiowej. (...) Zmiana sposobu użytkowania budynku mogła spowodować też niezgodny z planem sposób obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem 8MNj-UR – w miejscowym planie obsługa komunikacyjna jest określona od ul. [...], faktycznie obydwa się od ul. [...] przez działkę nr [...]". Zasadnie zauważył pełnomocnik Skarżącego, że powyższe stanowisko organu pokazuje, że pomimo prawidłowego uznania braku kompetencji do oceny zmiany sposobu użytkowania budynku, Burmistrz wyraźnie przyjął, że taka zmiana nastąpiła, a nadto mogła sprawić, że obsługa komunikacyjna terenu 8MNj-UR obywa się niezgodnie z planem miejscowym. Tymczasem, skoro kwestia zmiany sposobu użytkowania nie została ostatecznie i wiążąco rozstrzygnięta przez właściwy organ nadzoru budowlanego, to przyjęcie ww. związku przyczynowo-skutkowego jest niedopuszczalne. W ten sposób organ dopuścił się naruszenia zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Marginalnie Sąd zwraca uwagę, że Burmistrz, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, nie powinien posługiwać się swego rodzaju przypuszczeniem czy też założeniem wyrażonym w sformułowaniu "mogła spowodować", albowiem nie jest pewne, czy dana kwestia została przez organ jednoznacznie przesądzona. Jest to tym bardziej istotne, gdy ustalenie danej okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew ocenie Skarżącego zdaniem Sądu nie było potrzeby zwrócenia się do odpowiedniego organu z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie oceny konieczności utrzymania dojazdu przez działkę nr ew. [...]. Wystarczającym materiałem dowodowym była opinia biegłego z zakresu bezpieczeństwa pożarowego oraz protokół z ustaleń z czynności kontrolno–rozpoznawczych. Sąd podziela pogląd organu, że spółka C. sp. z o.o. nie powinna zostać uznana jako strona kontrolowanego postępowania. Nie doszło do naruszenia 28 k.p.a. w zw. z art. 35a w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Na gruncie niniejszej sprawy istotny jest fakt, że to nie spółka, lecz Skarżący jest właścicielem spornych nieruchomości. Sąd nie wyklucza, że uczestniczka postępowania D. M. może doświadczać uciążliwości wynikających z realizowania produkcji stolarki aluminiowej. Niemniej jednak przewidziana w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sankcja nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich (por. wyroki NSA: z 2 lutego 2022 r., II OSK 432/19; z 13 czerwca 2023 r., II OSK 541/22). Reasumując, omówione wadliwości decyzji organów obu instancji obligowały Sąd do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Nie było przy tym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem organy orzekały w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu, a nie zmiany sposobu użytkowania budynku, co należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne oraz wykładnię planu miejscowego. Organ przede wszystkim weźmie pod uwagę fakt, że istnienie wjazdu od strony ul. [...] jest zgodne z planem miejscowym. Jednocześnie Burmistrz zważy, że na działce nr [...] oraz części działki nr [...] niedopuszczalne jest składowanie stolarki aluminiowej wytworzonej w hali produkcyjnej. W zakresie zieleni organ uwzględni, że może domagać się doprowadzenia do zgodności z § 9 ust. 2 pkt 5 mpzp jedynie na obszarze 8MNj-UR, a nie 7MNj. Organ ustali również, jaki był poprzedni sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. W razie podtrzymania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu obowiązkiem organu będzie takie skonstruowanie rozstrzygnięcia, aby było zrozumiałe, precyzyjne i wykonalne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów, dowodów oraz wniosków stron. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania Sąd orzekł o kosztach w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz.U. 2023 poz. 1935). Na zasądzoną kwotę składa się wpis w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.