III OSK 1082/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Częstochowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 876/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 957.LXXI.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 876/23 w ten sposób, że zamiast "Rady Miejskiej w Częstochowie" wpisuje "Rady Miasta Częstochowy", 2. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Miasta Częstochowy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 876/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 957.LXXI.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem sporu jest kwestia powierzenia zwykłą uchwałą C. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. obowiązkowego zadania własnego gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Częstochowy. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że akt ten w sposób istotny narusza prawo. W niniejszej sprawie, kwestionowana uchwała nie została skierowana do publikacji, stanowiąc w swoim § 6, iż: "uchwała wchodzi w życie z dniem 29 grudnia 2022 r.". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ogłoszenie aktów prawa miejscowego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec jednoznacznego zapisu § 6 tej uchwały gmina nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji, czym istotnie naruszyła powołane powyżej przepisy. Konsekwencją powyższego było rażące naruszenie zasad dobrej legislacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (...). Wadliwość przedmiotowej uchwały polegająca na braku jej publikacji jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa przez gminę i w konsekwencji musi prowadzić do uznania zasadności, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały. Oceniając przebieg postępowania Sąd nie podzielił stanowiska gminy, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i tym samym nie powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Natomiast Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej adresatami są bowiem mieszkańcy wspólnoty samorządowej. Ponadto w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił też zarzuty organu nadzoru, iż Rada Miasta Częstochowy ustalając treść § 1 pkt 1 uchwały przekazała kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, co stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W § 2 uchwały Rada Miasta Częstochowy postanowiła, że Spółka wykonywać będzie również obowiązkowe zadania własne innych gmin z zakresu utrzymania czystości i porządku na ich terenie, powierzone Gminie Miastu Częstochowy przez te gminy, jeżeli wynikać to będzie z treści zawartych porozumień międzygminnych, których stroną będzie Gmina Miasto Częstochowa lub z zadań związku międzygminnego, którego członkiem będzie Gmina Miasto Częstochowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne jest stanowisko Wojewody, że organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do powierzania realizacji zadań, które nie należą do zakresu właściwości tej gminy ponieważ powierzenie wykonywania zadań nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, lecz powinno obejmować kompletny katalog zadań gminy, aktualny w chwili podjęcia uchwały. Podobnie Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego ustalając w § 4 uchwały, że szczegóły powierzenia zadań własnych Gminy zostaną określone w dokumencie powierzenia. Rada stanowiąc przytoczoną wyżej regulację przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zwanej dalej u.g.k. Z przepisu tego nie wynika bowiem uprawnienie dla organu uchwałodawczego do formułowania w odniesieniu do organu wykonawczego wytycznych co do treści umowy ("dokumentu powierzenia") określającej szczegóły powierzenia Spółce zadań własnych Gminy Miasta Częstochowy objętych zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył również, że Gmina dostrzegła wadliwość zaskarżonej uchwały wnosząc w odpowiedzi na skargę o ewentualne jej uwzględnienie w części, tj. stwierdzenie nieważności zapisów zawartych w § 2, § 3 i § 4, lecz w ocenie Sądu uznanie, że pozostałe zapisy z § 1, § 5 i § 6, są prawidłowe nie jest możliwe ze względu na wyżej przedstawione argumenty, które potwierdzają istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Końcowo Sąd uznał, że z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonej uchwały, winna ona być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co stanowiłoby warunek wejścia w życie tej uchwały. Wymóg ten nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, albowiem w § 6 uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 29 grudnia 2022 r. Stanowi to istotne naruszenie ww. przepisu u.o.a.n. będące podstawą do stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Częstochowy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) zwanej dalej P.u.s.a., art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 6b, art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519) zwanej dalej u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. poprzez błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności uchwały Rady Miasta Częstochowy, a to nas skutek błędnego ustalenia, że przedmiotowa uchwała stanowi o przekazaniu kompetencji ustawowo przypisanej organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, co stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w uchwale dokonano wyboru sposobu i formy wykonywania określonych zadań gminy i nie przekazywano w niej żadnych kompetencji jakiegokolwiek organu gminy gminnej spółce prawa handlowego; 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 6b, art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności uchwały Rady Miasta Częstochowy i uwzględnienie skargi Wojewody Śląskiego na tę uchwałę, a to na skutek błędnego uznania, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a jej adresatami są wszyscy mieszkańcy wspólnoty samorządowej, podczas gdy postanowienia uchwały skierowane są do jednego podmiotu, tj. gminnej spółki prawa handlowego, która to spółka wykonuje powierzone zadania gminy w ramach tzw. in house administracyjnego, a więc jest podmiotem wewnętrznym gminy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 6b, art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzenie wykonania zadania gminy imiennie określonej spółce prawa handlowego ze 100 % udziałem gminy stanowi prawo miejscowe i podlega publikacji, podczas gdy uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, bowiem jest tylko wyrazem wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej, nie zawiera żadnych norm o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, w szczególności nie zawiera żadnej regulacji w zakresie praw lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej, a także nie przekazuje żadnych kompetencji organu gminy podmiotowi spoza jej struktury; 2) art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że podjęta uchwała w sprawie powierzenia zadania gminy imiennie wskazanej gminnej spółce prawa handlowego jest aktem normatywnym i podlega publikacji, więc brak publikacji uchwały skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy podjęta uchwała nie jest dotknięta sankcją nieważności, z tego względu, iż nie narusza przepisów prawa regulujących kwestię publikacji aktów prawa miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie Rada Miasta Częstochowy wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawnym. Pismem procesowym z dnia 5 maja 2025 r. Rada Miasta Częstochowy podtrzymała wszelkie zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, a także uzupełniła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W tej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wprawdzie w takiej sytuacji to co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, tym niemniej w tej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, ponieważ są one ze sobą bezpośrednio związane. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 876/23 w zakresie oznaczenia podmiotu, którego uchwała została zaskarżona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Częstochowie, zamiast prawidłowego określenia, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta Częstochowy. Jest to oczywista omyłka pisarska, ponieważ nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotem skargi była uchwała organu stanowiącego Gminy Miasta Częstochowy, a więc Rady Miasta Częstochowy, co znalazło także pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto zgodnie z m.in. § 16 ust. 2 i § 23 ust. 1 uchwały nr 108.VIII.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie Statutu Miasta Częstochowy (Dz. Urzęd. Woj. Ślask. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.) organ stanowiący Gminy Miasta Częstochowy nosi nazwę Rady Miasta Częstochowy. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga ta jest zasadna. Istotą sporu w tej sprawie jest kwestia charakteru prawnego uchwały Rady Miasta Częstochowa nr 957.LXXI.2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie powierzenia C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Częstochowy. Jak wynika z akt sprawy i nie kwestionują tego żadne strony C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. stanowi jednoosobową spółkę kapitałową Gminy Miasta Częstochowy. Każda gmina ma obowiązek realizowania zadań publicznych, przy czym forma i sposób ich realizacji zależy od charakteru samych zadań. Liczne zadania dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie realizowane są zarówno przez organy gminy (radę gminy i wójta), jak i poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych lub przekazywanie istniejącym jednostkom tych zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie, które nie mogą być wykonywane bezpośrednio przez same organy gminy. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której jednoosobowej spółce gminy, powołanej celem wykonywania zadań publicznych tej gminy powierzono niektóre zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Takie działanie jest w pełni zasadne i znajduje generalną podstawę już w treści art. 9 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań, a także gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami (niekomunalnymi), a w tym organizacjami pozarządowymi celem powierzenia im wykonywania zadań publicznych. Jednostkami organizacyjnymi tworzonymi przez gminę (ściślej poprzez podejmowanie stosownych uchwał przez radę gminy) będą zarówno jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, jak i jednoosobowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne. W taki podstawowy katalog struktur organizacyjnych (pomijając inne jeszcze formy jak np. instytucie kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, itp.) wyposażył ustawodawca gminę (oraz inne jednostki samorządu terytorialnego) właśnie po to, aby w ten sposób mogły być wykonywane zadania publiczne, a zwłaszcza takie zadania, które mają charakter usługowy i w ramach ich wykonywania niezbędny jest udział w obrocie gospodarczym. Tym samym wykonywanie tych zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie, które mają charakter usługowy (świadczenia usług) zakładom budżetowym, gminnym spółkom kapitałowym lub wybranym po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania przetargowego przedsiębiorcom jest w pełni uzasadnione. Znajduje to bezpośrednie potwierdzenie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Eksponowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, jakoby jednoosobowa Spółka Gminy Miasta Częstochowy zasadniczo pozostawała poza strukturą tej Gminy jest wadliwe. Okoliczność, że ta Spółka jest odrębną osobą prawną nie oznacza, że nie wykonuje ona zadań publicznych tej Gminy. Wręcz przeciwnie, jedynym celem tej Spółki jest właśnie wykonywanie tych zadań publicznych, dla których została ona utworzona. Spółka ta jest częścią struktur organizacyjnych tworzonych przez Gminę Miasta Częstochowy celem wykonywania zadań publicznych i nie tylko podlega ona pełnej kontroli organu stanowiącego Gminy Miasta Częstochowy (poprzez komisję rewizyjną – art. 18a u.s.g., por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. I OSK 657/19), ale także poprzez zebranie wspólników jako najwyższego organu tej Spółki i tę funkcję pełni Prezydent Miasta Częstochowy – co wprost wynika z art. 11 ust. 4 u.g.k. O tym, że kapitałowa spółka prawa handlowego jest jedną z form organizacyjnych wykonywania gospodarki komunalnej, a więc wykonywania zadań własnych celem zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przesądza wprost treść art. 2 i art. 1 ust. 1 u.g.k. Takie też stanowisko wyrażono w doktrynie wskazując, że spółka utworzona przez gminę nie jest podmiotem zewnętrznym wobec tej gminy i należy ją zakwalifikować jako jednostkę organizacyjną gminy (C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, 2017, LEX/el., komentarz do art. 3). Jak wynika z treści unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały, zawierała ona określenie takiego zakresu zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminie, które nie miały charakteru administracyjnego oraz nie obejmowały kompetencji ani Rady Miasta Częstochowy, ani też Prezydenta Miasta Częstochowy. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można stwierdzić, aby jakikolwiek przepis unieważnionej uchwały obejmował przeniesienie kompetencji organów Gminy Miasta Częstochowy na rzecz organów (władz) C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. Dla potwierdzenia tego stanowiska należy przytoczyć in extenso treść jego § 1: "Powierza się jednoosobowej spółce Miasta Częstochowa C. [...] Sp. z o. o. (...) wykonywanie zadań własnych Gminy Miasta Częstochowa w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, obejmujących: 1) zagospodarowanie odpadów pochodzących z terenu Gminy Miasto Częstochowa, a w tym odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz innych odpadów, których zagospodarowanie należy do zadań Gminy Miasto Częstochowa; 2) zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2022, poz. 699 z późn. zm.) oraz instalacji zapewniających możliwość przetwarzania odpadów wytworzonych przez Spółkę w wyniku przetworzenia odpadów komunalnych; 3) prowadzenie Stacjonarnego Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w S.; 4) zapewnianie warunków gospodarowania odpadami tak, aby było możliwe osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (w zakresie realizowanych zadań); 5) prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w Stacjonarnym Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w S.". Żaden z podanych punktów ww. § 1 ust. 1 tejże uchwały nie obejmuje przenoszenia kompetencji organów Gminy Miasta Częstochowy. Tak opisany katalog ma swoje źródło w zakresie usług i czynności objętych treścią art. 3 ust. 2 u.c.p.g. i w pełni wszystkie ww. czynności i usługi stanowią o wykonywaniu zadania własnego samorządu gminnego obejmującego utrzymanie czystości i porządku w gminie. Trafnie podnosi to w skardze kasacyjnej strona skarżąca. W orzecznictwie sądowym zajmowano już stanowisko dotyczące klasyfikowania aktów organów stanowiących dotyczących przekazywania istniejącej spółce komunalnej zadania własnego obejmującego utrzymanie czystości i porządku na terenie danej gminy. Wskazuje się, że takie uchwały nie są aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. III OSK 5399/21; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. III OSK 5050/21). Stanowisko to w tej sprawie podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dana uchwała powierza samorządowej spółce wykonywanie zadania publicznego tej jednostki samorządu i nie zawiera żadnych przepisów nakładających bezpośrednio obowiązki lub uprawnienia na mieszkańców lub innych odbiorców tych usług, to nie stanowi ona aktu prawa miejscowego i tym samym należy ją zaliczyć do aktów wewnętrznych, organizujących działalność struktur utworzonych celem wykonywania zadań publicznych. Żaden z przepisów uchwały nr 957.LXXI.2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. nie zawiera żadnego obowiązku ani uprawnienia nakładanego na jakikolwiek podmiot pozostający poza strukturą Gminy Miasta Częstochowy. Dotyczy to także treści § 2 tejże uchwały określającej, że jeżeli w przyszłości zostanie zawarte porozumienie międzygminne lub utworzony związek komunalny, to zadania dotyczące utrzymania czystości i porządku stanowiące obowiązkowe zadania własne gmin będzie wykonywać ta Spółka. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 i art. 2 ust. 1 u.o.g.n. oraz art. 4 ust. 1 u.g.k. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 6, pkt 6b, pkt 8 u.p.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzenie wykonywania własnych obligatoryjnych zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie jednoosobowej spółce tej gminy następuje w drodze aktu prawa miejscowego. Jak zostało to już wyjaśnione, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Jedną z takich form jest kapitałowa spółka handlowa i wybór takiej spółki do wykonywania zadania publicznego nie kształtuje żadnych praw dla mieszkańców. Jedynie w sposób pośredni poprzez działalność takiej spółki realizującej dane zadania publiczne mieszkańcy otrzymują określone usługi lub świadczenia, jednak aby dana uchwała stanowiła akt prawa miejscowego muszą z niej bezpośrednio wynikać obowiązki lub uprawnienia wynikające dla mieszkańców (adresatów). Trafnie też podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że własne zadania Gminy Miasta Częstochowy objęte treścią art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 6, pkt 6b i pkt 8 u.c.p.g. odpowiadają zakresem powierzenia wynikającym z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały i mogły być powierzone do wykonywania przez gminną spółkę kapitałową. Tym samym zaskarżona uchwała nie będąc aktem prawa miejscowego nie podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a więc nie naruszyła - co trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjne - art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.g.n. Nie zaistniał w tej sprawie przypadek istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., a skoro tak, to brak było podstaw do unieważniania zaskarżonej uchwały. Nie mogą natomiast odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a. art. 4 ust. 1 u.g.k. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 6, pkt 6b, pkt 8 u.p.s.g. Podniesione przepisy w zdecydowanej większości mają charakter przepisów prawa materialnego, a tym samym ich naruszenie nie może być skutecznie podniesione jako naruszenie przepisów postępowania. Wśród tych przepisów przepisami procesowymi są: art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi, a strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11). Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższy przepis określa zakres kognicji sądu administracyjnego i zgodnie z jego treścią zarówno uchwała organu samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego, jak i nie będąca takim aktem podlega kontroli sądowej. Naruszenie tego przepisu polegałoby na tym, że sąd administracyjny objąłby kontrolą akt nie zaliczany ani do kategorii aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu, ani też innych aktów tych organów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej i jednocześnie nie objętych zakresem właściwości wynikającym z innych podstaw prawnych. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a przy tym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy Miasta Częstochowy i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 957.LXXI.2022 w sprawie powierzenia C. [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Częstochowa. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było jej oddalenie. Nie zawiera bowiem ta uchwała istotnego naruszenie prawa skutkującego na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. stwierdzeniem jej niezgodności z prawem. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie regulowała przenoszenia kompetencji administracyjnych Prezydenta Miasta Częstochowy ani też kompetencji Rady Miasta Częstochowy do wydawania uchwał objętych zakresem ustawowym wykonywania zadania własnego Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w tej Gminie. Tym samym stanowiła ona akt prawa wewnętrznego i nie podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co z kolei stanowiło podstawową przyczynę jej unieważnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Mając powyższe skoro skarga Wojewody Śląskiego na ww. uchwałę nr 957.LXXI.2022 nie zasługiwała na uwzględnienie, to skarga ta została w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalona. W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy Miasta Częstochowy kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).