III SA/Po 201/25

Dnia 11 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2025r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 08 stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 30 września 2024 r. o negatywnym zaopiniowaniu Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2023-2029. Oba postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 28 września 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej także jako skarżąca) o zaopiniowanie Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2023-2029. Postanowieniem z 11 października 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaopiniował negatywnie przedłożony Plan ruchu odkrywkowego. Rozpoznając zażalenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 02 kwietnia 2025 r. III SA/Po 604/24 uchylił postanowienie SKO w [...] z 30 sierpnia 2024 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczył zgodności z prawem wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego zamiast merytorycznego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym do Sądu postanowieniu SKO sprowadzało się do przesunięcia na organ I instancji ciężaru oceny materiału dowodowego, co wzbudziło sprzeciw Sądu i było powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący braku podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał organowi odwoławczemu uwzględnienie uwag Sądu. Jak wynika z akt sprawy, w międzyczasie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał opisane na wstępie postanowienie z 30 września 2024 r. nr [...]; na podstawie art. 108 ust. 6b i 6c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm., dalej jako P.g.g.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako K.p.a.) ponownie zaopiniował negatywnie Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2023-2029. Uzasadniając Burmistrz napisał między innymi, że w dniu 16 września 2024 r. otrzymał ww. postanowienie SKO w [...] z 30 sierpnia 2024 r., uchylające postanowienie Burmistrza z 11 października 2023 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 108 ust. 6b P.g.g. plan ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7. W myśl art. 7 ust. 1 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z ust. 2 artykułu 7, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych. Burmistrz wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] przewiduje przeznaczenie działki pod obszary górnicze na strefie II rolno – przyrodniczej, to jednak nie można uznać, że została spełniona przesłanka dotycząca przepisów odrębnych, bowiem toczą się postępowania prowadzone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i Marszałka Województwa [...], dotyczące odpadów nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku [...]. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez zaopiniowanie pozytywne. Postanowieniem z 08 stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyższego stopnia ocenił, że przedłożony plan ruchu zakładu górniczego jest zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w Studium; zaakceptował jednak stanowisko organu I instancji, iż opinia powinna być negatywna z uwagi na toczące się postępowania związane z nielegalnym składowaniem przez przedsiębiorcę odpadów w wyrobisku. W skardze do WSA w Poznaniu [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...], zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 6b P.g.g. przez błędną wykładnię i wyjście w postanowieniu poza kryterium opinii określone w P.g.g., w szczególności przez całkowity brak odniesienia się do zamierzonej działalności w zakresie przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości oraz wskazanie - jako odrębnych przepisów, z którymi plan ruchu ma być niezgodny - regulacji zupełnie niezwiązanych z przeznaczeniem nieruchomości, podczas gdy przepisy P.g.g. określają kryterium opinii jako nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego m.in. w odrębnych przepisach, odnosząc się do przepisów innych ustaw, które mogłyby określać przeznaczenie nieruchomości, a których to przepisów zamierzona działalność w żaden sposób nie narusza; 2. art. 6 K.p.a. przez wydanie postanowienia w sprzeczności z przepisami prawa oraz ustawowymi przesłankami, lecz w oparciu o całkowicie pozaustawowe przesłanki, wykraczające poza zakres opinii organu współdziałającego; 3. art. 8 § 1 k.p.a. przez uzasadnienie postanowienia w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej, w szczególności tego, czy postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób proporcjonalny, bezstronny i zachowaniem zasad równego traktowania; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pomocniczym w zakresie wyrażenia opinii, w tym dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny (a nie swobodny), tj. w sposób wybiórczy, ogólnikowy, tendencyjny i niezwiązany z zadaniami organu opiniującego oraz z istotą sprawy, w szczególności z kryterium opinii; 5. art. 106 § 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy opinia organu I instancji ta dotyczyła innych spraw niż aspekty, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego; 6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy z uwagi na naruszenia prawa przez to postanowienie powinno ono być uchylone w całości przez organ II instancji, który w tym zakresie powinien orzec co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza o negatywnym zaopiniowaniu Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, na lata 2023-2029. Sąd wydał wyrok w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę prawną postanowień wydanych w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm., dalej jako P.g.g.). Zgodnie z art. 108 ust. 6b P.g.g. plan ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7. W myśl art. 7 ust. 1 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z ust. 2 artykułu 7, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych. Sądowi wiadomo z urzędu, że na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie SKO z 30 sierpnia 2024 r. którym organ wyższego stopnia uchylił w całości postanowienie Burmistrza z 11 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym postanowienie Burmistrza z 30 września 2024 r. zostało wydane w reakcji na postanowienie kasacyjne SKO z 30 sierpnia 2024 r., co zresztą Burmistrz wprost wskazał w uzasadnieniu. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 02 kwietnia 2024 r. III SA/Po 604/24 ww. postanowienie kasacyjne SKO z 30 sierpnia 2024 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego; Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący braku podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i nakazał organowi odwoławczemu uwzględnienie uwag Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Powyższe spowodowało zaś, że odpadła podstawa prawna do wydania kolejnego postanowienia w sprawie przez Burmistrza. Jest to więc sytuacja przewidziana wprost w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Sąd podziela ugruntowany pogląd dotyczący wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji czy postanowienia. Przyjmuje się, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. W podjętym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39) zastrzeżono, że nie można naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.). Pogląd ten pozostaje stabilny (tak np. NSA w wyrokach z 14 listopada 2006 r., I OSK 1321/05; z 12 października 2011 r., II OSK 2004/10; z 10 października 2013 r., I OSK 1573/13; z 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14; z 30 marca 2017 r., II GSK 1953/15; z 25 lutego 2020 r. II OSK 145/20; z 07 grudnia 2021 r., II OSK 566/21; z 25 lutego 2020 r., II OSK 145/20 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). W obiektywnym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest zatem istotne, kto prawo naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał prawidłowo, z takich czy innych przyczyn. W tego typu wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Podzielając w całości powyższe poglądy dotyczące stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie natomiast z art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145-152 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 wydaje się postanowienie. W związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 02 kwietnia 2024 r. III SA/Po 604/24 którym Sąd wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie kasacyjne SKO z 30 sierpnia 2024 r. trzeba wskazać, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W tej sytuacji zaistniała wspomniana już wyżej przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., powodująca konieczność zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., bowiem z obrotu prawnego wyeliminowane zostało postanowienie kasacyjne SKO. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że ocena zarzutów skargi byłaby przedwczesna, jako że dotyczą one zgodności rozstrzygnięcia Burmistrza z prawem. Sądowi wiadomo jest z urzędu, że pod sygn. akt III SA/Po 232/25 została zarejestrowana i oczekuje na rozpatrzenie inna jeszcze skarga [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...], na postanowienie SKO w [...] z 12 lutego 2025 r., którym organ wyższego stopnia stwierdził niedopuszczalność zażalenia tej spółki na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 03 czerwca 2024 r. którym Burmistrz negatywnie zaopiniował Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2024-2030. W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).