II SA/Gl 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.23.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.23.2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 9a i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. - dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania E. B. (dalej – Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 8 października 2024 r. nr [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w S., oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] - ujawnionej w księdze wieczystej [...]; [...], [...], [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...]; [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...] oraz [...] i [...], która nie posiada założonej księgi wieczystej. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2019 r. L. C. (dalej – Wnioskodawca) zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zwrot nieruchomości położonych w S. przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta D., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wspomnianym wnioskiem. W dniu 21 listopada 2019 r. Skarżąca dołączyła do akt sprawy pełnomocnictwo upoważaniające ją do reprezentowania Wnioskodawcy. Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Skarżąca - działając w imieniu Wnioskodawcy - wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego. Umotywowała to potrzebą przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta przychylając się do żądania, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., wydał postanowienie z dnia 19 lutego 2020 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W jego uzasadnieniu pouczono o treści art. 98 § 2 k.p.a., tj. że, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane. Następnie decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w S., z uwagi na upływ określonego w art. 98 § 2 k.p.a. 3-letniego terminu, w czasie którego żadna ze stron nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskutek rozpatrzenia odwołania Skarżącej (działającej już jako spadkobierczyni po zmarłym Wnioskodawcy), Wojewoda decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazano, iż decyzja organu I instancji została skierowana do zmarłego Wnioskodawcy, z pominięciem kręgu jego spadkobierców. Ponadto wytknięto Prezydentowi Miasta, że ten nie uwzględnił art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 340 z późn. zm. – dalej ustawa COVID), który zawieszał bieg 3-letniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. W tej sytuacji – jak zaznaczył Wojewoda - termin na podjęcie postępowania upłynął 2 maja 2023 r., co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia 8 października 2024 r. nr [...] organ I instancji ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w S., oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] - ujawnionej w księdze wieczystej [...]; [...], [...], [...] - ujawnionej w księdze wieczystej [...]; [...] - ujawnionej w księdze wieczystej [...] oraz [...] i [...], która nie posiada założonej księgi wieczystej. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że przy uwzględnieniu uregulowań m.in. ustawy COVID, termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 2 maja 2023 r. W tym czasie, jak zauważył organ I instancji, Skarżąca nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto w tym okresie żadna z osób roszczących sobie prawa do nieruchomości nie złożyła wniosku o jej zwrot, co mogłoby być uznane jako żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Według organu I instancji, taki stan rzeczy uzasadniał przyjęcie stanowiska o wystąpieniu fikcji prawnej w postaci wycofania żądania wszczęcia postępowania, a w dalszej kolejności uznania go za bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia 22 października 2024 r. Skarżąca oraz L. B. zakwestionowali decyzję organu I instancji z dnia 8 października 2024 r. W jego treści przedstawiono przebieg korespondencji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, której początek sięga roku 2006. Zwrócono również uwagę, że nieruchomości te nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Organowi zarzucono stronniczość i niegospodarność. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L. B.. W uzasadnieniu przyjęto, że nie przysługuje mu status strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie jest on spadkobiercą Wnioskodawcy, a udzielone mu pełnomocnictwo miało charakter czasowy i uległo wygaśnięciu. Jak wyjaśniono, spadkobiercami po zmarłym Wnioskodawcy, na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] r., są: żona J. C., córka – Skarżąca oraz syn R. C.. Zauważono, że znajdujące się w aktach pełnomocnictwo umocowywało L. B. jedynie do reprezentowania J. C. w dniu rozpraw, tj. 12 września 2024 r. Natomiast pełnomocnictwo notarialne udzielone Skarżącej w dniu [...] r. uprawniało ją do działania w imieniu J. C. w niniejszej sprawie. Tego samego dnia, tj. 16 grudnia 2024 r., Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, wydał decyzję nr NWXIV.7581.3.23.2024, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 października 2024 r. W motywach decyzji wyjaśnił, że 3-letni termin oznaczony w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, a tym samym nie podlega przywróceniu bez względu na przyczyny jego naruszenia. Podkreślono przy tym, że konsekwencje związane z upływem tego terminu powstają z mocy prawa i są niezależne od uznania organu. Wojewoda przychylił się również do rozważań organu I instancji, z których wynika, że wspomniany termin upłynął 2 maja 2023 r. Tymczasem Skarżąca aktywność wykazała dopiero składając odwołanie z dnia 5 maja 2023 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2023 r. Jednak w ocenie Wojewody, jego treść nie wyrażała woli podjęcia zawieszonego postępowania. Zauważono również, że Skarżąca występując pierwotnie, jako pełnomocnik Wnioskodawcy, a następnie będąc spadkobierczynią Wnioskodawcy, posiadała wiedzę o zawieszonym postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z powyższych względów Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, że nastąpiła fikcja cofnięcia żądania wszczęcia postępowania, a tym samym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze z dnia 16 stycznia 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zanegowała decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2024 r. W treści przedstawiono argumentację zbieżną z tą zaprezentowaną w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zanegowana decyzja, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji umarzające postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości . Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy decyzji Wojewody z dnia 16 grudnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że upływ 3-letniego okresu zawieszenia, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., w którym żadna ze stron nie wystąpiła z żądaniem jego podjęcia, czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są kwestie związane z zasadnością żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Innymi słowy rozstrzygnięcia wymaga to, czy organ I instancji uprawniony był do umorzenia postępowania administracyjnego, czy też winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Przechodząc do meritum sprawy podkreślić przede wszystkim należy, że bezspornym jest to, iż w niniejszym przypadku doszło do zawieszenia postępowania zainicjowanego przez Wnioskodawcę, w ramach którego ubiegał się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Nastąpiło to na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 19 lutego 2020 r., którego materialnoprawną podstawą był art. 98 § 1 k.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zauważyć także należy, że stosownie do obowiązku wynikającego w art. 101 § 2 k.p.a. zawarto w tym postanowieniu pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że jest to akt, który zyskał przymiot ostateczności i znajduje się poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej w niniejszym postępowaniu. Prezydent Miasta wydając decyzję o umorzeniu postępowania powołał się na art. 98 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zatem zbadania wymaga to, czy spełnione zostały przesłanki z tego przepisu, które warunkują przyjęcie wycofania wniosku o wszczęcie postępowania. Zajmując się tym zagadnieniem kluczowym jest ustalenie, czy doszło do upływu 3-letniego okresu zawieszenia. Termin ten liczony jest od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie jego doręczenia. Za słusznością takiego stanowiska przemawia to, że data początkowa, od której zaczyna biec ten termin, musi być jednakowa dla wszystkich stron postępowania, skoro wystarczającym dla uchylenia się od skutków przewidzianych tym przepisem jest złożenie w tym terminie wniosku o podjęcie postępowania choćby przez jedną ze stron (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1316/20, Lex nr 3084063). Zgodnie z powyższym, termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. winien upłynąć z końcem 19 lutego 2023 r. Jednak przy jego obliczaniu, jak trafnie zauważył to Wojewoda, należy uwzględnić art. 15zzr ustawy COVID, który został dodany na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 z późn. zm.). Wszedł on w życie z dniem 31 marca 2020 r. Stosownie do art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zasadnie organy przyjęły, że termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i jest terminem prekluzyjnym (zawitym), o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy COVID. Podnieść przy tym należy, że według dominującego stanowiska przyjmuje się, że skoro art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", to skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego należy wiązać z tą okolicznością. Zatem od dnia 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 433) z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów (zob. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2221/21, Lex nr ; z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1991/21, Lex nr 3406952; z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 224/22, Lex nr 3767142; z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1424/21, Lex nr 3851878). Przepis art. 15zzr został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z dnia 15 maja 2020 r. poz. 875). Równocześnie w art. 68 ust. 2 tej ustawy wskazano, iż terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 76, ustawa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, czyli 16 maja 2020 r. Zatem od dnia 23 maja 2020 r. przedmiotowy termin zaczął biec dalej. Zatem zawieszenie biegu terminów nastąpiło na 71 dni. Uwzględniając powyższe, termin trzech lat, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminów zawitych w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., upłynął 2 maja 2023 r. (3 lata + 71 dni zawieszenia biegu terminu). W treści postanowienia o zawieszeniu postępowania zamieszczono informację o skutkach niepodjęcia postępowania w okresie trzech lat. Mimo to, żadna ze stron przed 2 maja 2023 r. nie zażądała podjęcia zawieszonego postępowania. Podkreślić należy w tym miejscu, że podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony jest możliwe wyłącznie na żądanie strony, i to nie tylko tej, na której wniosek postępowanie zawieszono. Przepis stanowiący o fakultatywnym zawieszeniu postępowania nie przewiduje natomiast możliwości podjęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 49/21, Lex nr 3144233). Oznacza to, że organ I instancji nie mógł podjąć działania w tym zakresie, gdyż uprawnienie w tej materii przypisane jest wyłącznie stronom. Dodać również należy, że z upływem terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. gaśnie uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2968/19, Lex nr 3480794). Zatem powinność umorzenia postępowania w niniejszym przypadku nie została pozostawiona uznaniu organu I instancji, lecz stanowiła jego obowiązek. Niezależnie od tego zasygnalizować również należy, że organ nie miał kompetencji do badania przyczyn braku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w terminie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2847/22, Lex nr 3522107). Konkludując stwierdzić należy, że prawidłowo przyjęto, że wobec upływu 3-letniego okresu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. powstała fikcja prawna uprawniająca do przyjęcia, że zostało wycofane żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W konsekwencji tego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na zgodny wniosek Skarżącej i Wojewody, przy braku sprzeciwu pozostałych stron.