I OSK 2221/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2583/20 w sprawie ze skargi K.U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.U. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r. oddalił skargę K.U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 20 sierpnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez T.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących majątki ziemskie: B. oraz T., gmina T., powiat r., woj. l. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r., na wniosek skarżącej, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, pouczając, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wystąpiła o podjęcie postępowania. Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. Wojewoda odmówił podjęcia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu wskazał, że podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania uzależnione jest wyłącznie od jej woli, a ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe dotyczące terminu złożenia wniosku o podjęcie postępowania. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie wymaganego wniosku, a obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przedłużenia terminu na dokonanie tej czynności. Minister wywiódł także, że w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy dotyczące wstrzymania biegu terminów procesowych w związku z ogłoszonym stanem epidemicznym, a to z uwagi na ich wejście w życie już po upływie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, co należało traktować jako cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski. Wyjaśnił jednocześnie, że ustawa przewidująca szczególne zasady dotyczące terminów materialnych i procesowych, które weszła w życie już po upływie terminu do podjęcia postępowania, nie zawierała regulacji, których mocą jej postanowienia miałyby zastosowanie do stanów przeszłych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), dalej: ustawa covidowa, przez nieuwzględnienie, że wskazany przepis ustawy covidowej jest retroaktywny i wywiera skutki od momentu wprowadzenia w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego, co skutkuje tym, że skarżąca dotrzymała 3-letniego terminu zakreślonego przez art. 98 § 2 kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna opowiedziały się za retroaktywnym skutkiem regulacji covidowej. Argumentowała, że za takim skutkiem przemawia także wykładnia celowościowa, funkcjonalna i językowa przepisu art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej ma zastosowanie także do stanów powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, czy z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, czy z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12). Analizowany pod tym kątem zarzut kasacyjny jest wadliwie skonstruowany. Zaskarżony bowiem przepis art. 15zzr ustawy covidowej dzieli się na 6 punktów, których kumulatywne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie było niemożliwe. Niemniej jednak uwzględniając przedmiot sprawy oraz mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że autor skargi kasacyjnej jako podstawę zaskarżenia przyjął art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej, co umożliwia rozpoznanie postawionego zarzutu pomimo jego formalnej wadliwości. Przechodząc do rozpoznania wspomnianego zarzutu, należy wyjaśnić, że zgodnie z przywołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Należy zaznaczyć, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r., a zatem rozpoczął się jeszcze przed upływem terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytowany art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej skutki w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wiąże z ogłoszeniem stanu epidemicznego. Należy zatem przyjąć, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1991/21 i I OSK 1990/21, z 18 maja 2022 r., I OSK 1776/21, czy z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeciwne podejście powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, których termin złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął po wprowadzeniu stanu epidemicznego, w zależności od tego, czy termin ten upłynął przed czy po wejściu w życie ustawy covidowej bez względu na fakt, że zawieszenie biegu wspomnianego terminu wiązało się z wprowadzeniem stanu epidemicznego, a nie wejściem w życie aktu normatywnego przewidującego takie rozwiązanie. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym przepis z art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej nie dotyczy zatem terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. W świetle powyższych rozważań należało odnotować, że ostateczny termin złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego upływał 28 marca 2020 r., tj. już po wprowadzeniu stanu epidemicznego, co nastąpiło 14 marca 2020 r. Oznacza to, że bieg terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania uległ zawieszeniu przed jego upływem na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Przepis ten został uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, z późn. zm.) z dniem 16 maja 2020 r. zgodnie z art. 76 tej ustawy. Oznacza to, że bieg zawieszonego terminu, zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej, zaczął biec dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia ustawy zmieniającej. W konsekwencji powyższego należało uznać, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego ekspirował 6 czerwca 2020 r. Mając na uwadze, że skarżąca złożyła wniosek o podjęcie postępowania w dniu 3 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego), wniosek ten należało uznać za złożony w ustawowym 3-letnim terminie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, działając na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oceniając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z 23 czerwca 2020 r. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.