I OSK 2019/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G.L.L.P.N.Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1524/22 w sprawie ze skargi P.G.L.L.P.N.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 października 2022 r., znak SKO-GN-4160-37/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz P.G.L.L.P.N.Ł kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania I instancji. Wyrokiem z 8 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1524/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.G.L.L.P.N.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 26 października 2022 r., znak SKO-GN-4160-37/22 (dalej jako "decyzja z 26 października 2022 r.") odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 16 lipca 2007 r., znak SKO.I-01/252/GNp/07, którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 17 listopada 1954 r. L.R1.IV/12/19/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie Klimkówka, stanowiących w dacie przejęcia własność O.Ł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło P.G.L.L.P.N.Ł. (dalej jako "skarżący kasacyjnie"), reprezentowane przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, tj.: – art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (dalej "PPRN") z dnia 17 listopada 1954 r. w części dotyczącej O.Ł dotknięte jest wadą nieważności, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, podczas gdy przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości, a przesłanki przejęcia gospodarstwa w stanie faktycznym zostały spełnione; – art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że osnowa decyzji wydana na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powinna określać nieruchomość ziemską i wskazywać dane tej nieruchomości, obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika wyłącznie obowiązek zawarcia w decyzji osnowy, którą orzeczenie PPRN w G. z dnia 17 listopada 1954 r. zawierało; – § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że orzeczenie PPRN w G. z dnia 17 listopada 1954 r. rażąco naruszyło ww. przepis, a w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, podczas gdy ww. przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy granice nieruchomości zostały zatarte, a taka sytuacja nie nastąpiła w niniejszym stanie faktycznym; – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność orzeczenia PPRN w G. z dnia 17 listopada 1954 r. jest zgodna z prawem, jako że orzeczenie to rażąco naruszało prawo, co skutkowało oddaleniem skargi Skarbu Państwa – P.G.L.L.P.N.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 października 2022 r., znak SKO-GN-4160-37/22. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem z 28 grudnia 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. oświadczył, że w dotychczasowym postępowaniu, zainicjowanym jego sprzeciwem z 25 lutego 2022 r., został pominięty - nie był stroną postępowania przed organem ani Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Domagał się w związku z tym uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec ziszczenia się przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. możności obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), którą Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę z urzędu. W przywołanej ustawie nie sprecyzowano pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw", co powoduje możność objęcia terminem tym różnych stanów faktycznych, ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, czyli chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek czy utrudnienia w tym zakresie. Co oznacza, że pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; z 13 października 2005 r., FSK 2356/04; z 27 października 2020 r., II OSK 1697/20). Równocześnie pozbawienie strony możności obrony jej praw powinno być rzeczywiste, a nie jedynie hipotetyczne. Czynny udział strony w postępowaniu sądowym nie ogranicza się wyłącznie do jej udziału w rozprawie, o czym można wnioskować na tej podstawie, że wyżej przywołane przepisy ustawy w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicują formy, w jakiej strona prezentuje swoje stanowisko - a mianowicie stanowiska wyrażanego na piśmie (w piśmie procesowym), czy też ustnie w toku rozprawy - a co za tym idzie jego prawnej mocy i skuteczności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2086/19; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19; 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 528/22). Równocześnie bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na gruncie powyższego, w stanie faktycznym sprawy, stwierdzić należało, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. (dalej jako "Prokurator") nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesionego przez niego sprzeciwu 25 lutego 2022 r. Z mocy art. 184 k.p.a. był on uprawniony do złożenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 lipca 2007 r. nr SKO.I-01/252/GNp/07. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że Prokurator nie został zawiadomiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu postanowieniem z 20 maja 2022 r (nr SKO-GN-4160-37/22), nie została mu doręczona decyzja kończąca postępowanie w przed organem. Uchybień procesowych nie konwalidowano także przed Sądem I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał doręczenia odpisu skargi Prokuratorowi, nie doręczył mu także wyroku tego sądu. Możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną strony Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. też został pozbawiony. Dopiero po wniesieniu skargi kasacyjnej przez P.G.L.L.P.N.Ł. do tut. Sądu do akt wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. z 28 grudnia 2023 r. z informacją o uchybieniu czynnościom ustawowym wyżej wymienionym. Wobec tego Prokurator wniósł o rozważenie możliwości uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z powodu wystąpienia w sprawie nieważności postępowania. W niniejszym postępowaniu, pozbawienie strony możności obrony swych praw stwarza sytuację, w której organ, a w konsekwencji sąd rozpoznający sprawę nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1252/23). Udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 572 z 2024 ze zm., dalej jako "k.p.a."). W przepisie tym ustanowiono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, niezależnie od tego, jakiego uczestnika postępowania ma to dotyczyć. Nałożono tym na organ prowadzący postępowanie dwojakie obowiązki. W pierwszej kolejności organ winien zapewnić stronie możliwość udziału w każdym stadium postępowania. Po drugie, organ jest zobligowany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wówczas strona ma prawne możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wada skutkująca wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienie drugiemu obowiązkowi z reguły jest poczytywane za naruszenie procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 13). Wynika z tego jednoznacznie, że podmiot bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli powiadomiono go o toczącym się postępowaniu, zapewniając mu jednocześnie możliwość czynnego w nim udziału. Przepisy regulujące kwestię udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym zawierają się w art. 182 – art. 189 k.p.a. Ustawodawca w przepisie art. 183 k.p.a. zapewnił mu możliwość przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego lub zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdy organ administracji publicznej uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Z drugiej strony udział prokuratora jest zapewniony, gdy ten zainicjuje postępowanie sprzeciwem od decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 k.p.a.). Na tle niniejszej sprawy, wskazania wymaga, że w doktrynie przyjmuje się, iż sprzeciw jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym wyłączenie prokuratorowi. Stanowi środek weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych niepodlegających sądowej kontroli, także w sprawach, w których strona utraciła prawo do wniesienia skargi lub nie jest zainteresowana zaskarżeniem decyzji, ponieważ nie ma gravamenu w jej zaskarżeniu mimo wystąpienia naruszenia prawa. Po myśli art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony i zobowiązany jest do jego rozpatrzenia i wydania decyzji w tym przedmiocie w terminie 30 dni od daty jego wniesienia (art. 185 k.p.a.). Kolejnym z obowiązków organu, jest ocena czy nie zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu (art. 187 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że podmiot, który korzysta z przysługującego mu środka prawnego, automatycznie staje się uczestnikiem postępowania, wywołanego wniesieniem tego środka. W omawianym przypadku prokuratorowi wówczas służą prawa strony (art. 188 k.p.a.). Mając na uwadze całokształt dostrzeżonych wadliwości proceduralnych uznać należało, że Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu pozbawiono możności obrony jego praw, czym spowodowano nieważność postępowania przed sądem I instancji, w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przy czym okoliczność niemożności udziału w postępowaniu przed organami bez własnej winy stanowi podstawę wznowieniową. Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji organu w ramach wystąpienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prokurator nie sformułował wprost wniosku o wznowienie postępowania, natomiast nie będąc związanym granicami skargi, wchodząc w uprawnienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny władny był dokonać uchylenia także decyzji z 26 października 2022 r. wobec konieczności konwalidowania uchybień procesowych od momentu wszczęcia postępowania w tej sprawie. Procedura w sprawie wznowienia postępowania i w sprawie stwierdzenia nieważności są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ mają na celu usunięcie wyłącznie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane łącznie lub zamiennie. Wada rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi istnieć w samej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela (por. wyroki NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15, z 24 lipca 2018 r. II OSK 2132/16, z 22 czerwca 2020 r. II OSK 37/20 oraz z 24 listopada 2021 r., II OSK 2378/18). W tym stanie faktycznym sprawy, odniesienie się do podstaw kasacyjnych i tym samym ich prawna ocena powodowałoby, że Sąd I instancji, a przed nim organ, byłyby związane dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.), co z kolei sprawiałoby, że przeprowadzenie ponownego postępowania z zapewnieniem prokuratorowi możności obrony swych praw stałoby się nieznaczącą czynnością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2023 r., II OSK 1927/22). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok i poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 października 2022 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie w I instancji w kwocie 480 złotych. Zwrotowi podlegają także koszty poniesione przez stronę w tym postępowaniu, tj. 200 zł tytułem wpisu od skargi (kwit – k. 17) i opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł (kwit – k. 122). Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania przed tut. Sądem, tj. wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 240 złotych i 100 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej (kwit – k. 135) wobec niesformułowania w skardze kasacyjnej wniosku w tym przedmiocie. W myśl art. 209 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów. Zgodnie zaś z art. 210 § 1 strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Wobec skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, spowodowane zrzeczeniem się przez skarżącego z przeprowadzenia rozprawy, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego winien zostać sformułowany we wnioskach tego środka zaskarżenia. Nie ma jednocześnie zastosowania w tej sprawie wyjątek z § 2 przywołanego przepisu, niezależnie od rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzenie niejawnym, skarżący kasacyjnie reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika.