I SAB/Op 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Ś. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w przedmiocie odmowy sprostowania protokołu kontroli postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej I. Ś. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 14 kwietnia 2025 r., I. Ś. (zwana dalej także skarżącą) reprezentowana przez radcę prawnego M. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, polegającą na odmowie sprostowania oczywistej omyłki w protokole kontroli załącznika do protokołu - znak sprawy [...] i braku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W wykonaniu zarządzenia z dnia 21 maja 2025 r. Przewodniczącej Wydziału I tut. Sądu, wezwano pełnomocnika skarżącej - do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi przez: wskazanie numeru PESEL skarżącej oraz złożenie do sprawy oryginału prawidłowego pełnomocnictwa procesowego lub jego wierzytelnego odpisu, obejmującego upoważnienie do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie pouczono, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie spowoduje odrzucenie skargi art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) - dalej zwanej: p.p.s.a. Ponadto Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), że przed wniesieniem skargi, skarżąca wniosła ponaglenie do właściwego organu i w tym celu wezwano do nadesłania kopii ponaglenia wystosowanego przed wniesieniem skargi wraz z dowodem potwierdzającym jego wniesienie (np. dowód nadania na poczcie lub prezentata z datą wpływu do organu). Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 maja 2025 r., co obrazuje pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki (por. k-26 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 4 czerwca 2025 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 5 czerwca 2025 r. (data stempla na kopercie), wskazała numer PESEL skarżącej, a także przedłożyła stosowne uwierzytelnione pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w sprawie. Odnosząc się do kwestii ponaglenia, pełnomocnik wskazała, że było nim pismo z dnia 25 marca 2025 r. nazwane "wniosek o sprostowanie protokołu i zakończenie czynności pokontrolnych", sporządzone na podstawie art. 37 k.p.a., albowiem z jego treści - w ocenie pełnomocnika - wynikało żądanie do dokonania czynności przez organ, a którą to czynność organ powinien wykonać z urzędu. Uzasadniając to twierdzenie, pełnomocnik podniosła wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że kluczowa jest treść pisma i zamiar wnoszącego, nie zaś jego nazwa. W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ powinien był przekazać ww. pismo do organu wyższego rzędu, jako że de facto stanowiło ono ponaglenie. Pełnomocnik podniosła, że w sprawie doszło do oczywistej omyłki, a organ powinien był dokonać sprostowania z urzędu, jako że charakter błędu nie budził wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na niespełnienie wymogu art. 52 p.p.s.a., a to wobec niewyczerpania trybu zaskarżenia. W ocenie pełnomocnika organu, skarżąca naruszyła art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem skarżąc bezczynność organu nie dopełniła warunku formalnego wynikającego z art. 37 § 1 k.p.a., tj. nie wniosła zażalenia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako organu wyższego stopnia w stosunku do skarżonego organu. Następnie, w piśmie z dnia 1 lipca 2025 r., pełnomocnik organu podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i ponownie wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. W odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik podniosła, że pismo skarżącej z dnia 25 marca 2025 r. zostało prawidłowo i zgodnie z treścią pisma zakwalifikowane przez organ, jako wniosek o sprostowanie protokołu. W ocenie organu, analiza treści pisma w żadnej mierze nie budziła wątpliwości organu w zakresie kwalifikacji pisma, jak i zamiaru wnoszącego, wyrażonego w sposób jasny i precyzyjny. W takim zakresie organ rozpatrzył zatem wniosek skarżącej. Na potwierdzenie powyższego, organ wskazał na fakt, że w dniu 9 czerwca 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie (pismo z dnia 4 czerwca 2025 r.) pełnomocnika skarżącej skierowane do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dotyczące sprostowania oczywistej omyłki w protokole kontroli oraz w załączniku do protokołu kontroli, względnie wydania postanowienia (decyzji) odmownej w przedmiotowej sprawie - z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie to zostało rozpatrzone w dniu 25 czerwca 2025 r. przez organ wyższego stopnia, tj. wskazanego wyżej Prezesa. Na potwierdzenie powyższego, do akt sprawy dołączony został odpis postanowienia z dnia 25 czerwca 2025 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, polegającą na odmowie sprostowania oczywistej omyłki w protokole kontroli załącznika do protokołu. Z postanowienia tego wynika, że zostało ono wydane na skutek pisma skarżącej z dnia 4 czerwca 2025 r., stanowiącego ponaglenie z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., to znaczy złożyła ponaglenie z uzasadnieniem do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest tu ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Dostrzeżenia wymaga, że w przepisach p.p.s.a. ani k.p.a., nie określono żadnego terminu na wniesienie ponaglenia na bezczynność organu do organu wyższego stopnia, ani też terminu do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak jak wyjaśniono w piśmiennictwie: "Złożenie przez stronę ponaglenia stanowi warunek skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie, wniesienie skargi jest bowiem dopuszczalne po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnieść po wniesieniu przez stronę ponaglenia zgodnie z k.p.a. (art. 53 § 4 p.p.s.a.). Złożenie skargi przed rozpoznaniem ponaglenia jest skuteczne. Strona nie musi więc oczekiwać na rozpoznanie ponaglenia przez właściwy organ, wystarczy, że takie ponaglenie zostanie wniesione. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że ponaglenie nie może być wniesione w tym samym dniu, co sama skarga. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "na słuszność takiej tezy wprost wskazuje sformułowanie «po wniesieniu ponaglenia», albowiem oznacza ono, że ustawodawca założył pewną sekwencję czasową dokonywania czynności procesowych. Skoro przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie zresztą jak kodeksu postępowania administracyjnego) nie posługują się przy określaniu terminów systemem godzinowym czy minutowym, a odwołują się do dni, tygodni, miesięcy i lat, to należy uznać, że zwrot, że skargę na bezczynność «można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia», należy rozumieć w ten sposób, że skuteczne wniesienie skargi może nastąpić najwcześniej w dniu następnym po wystąpieniu z ponagleniem" (tak w: postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/21, LEX nr 3196651; zob. też postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Kr 80/22, LEX nr 3427838). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że: "Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia, wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być postrzegane wyłącznie, jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu" (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, LEX nr 3334116). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ponaglenie jest pismem sformalizowanym, które – stosownie do art. 63 k.p.a. – powinno spełniać wymogi pisma w postępowaniu administracyjnym, tj. zawierać oznaczenie podmiotu wnoszącego ponaglenie i jego adres, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto, powinno być skierowane do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 2). Z jego treści winno jasno i bezsprzecznie wynikać czego dotyczy. Ponaglenie jest bowiem w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3389/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ponaglenie zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie, czyli należy w nim przedstawić przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację (tj. okoliczności, twierdzenia i oceny) dotyczącą tego, że organ administracji był bezczynny, tj. nie załatwił sprawy w przewidzianym przez prawo terminie, albo że postępowanie było prowadzone przewlekle, tj. mógł załatwić sprawę przed upływem terminu. Jeśli strona zarzuca organowi, że jego bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to również powinna uzasadnić ten zarzut (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OZ 187/21, CBOSA). W ocenie Sądu, wskazane przez stronę jako ponaglenie - pismo z dnia 25 marca 2025 r., sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatytułowane: "Wniosek o sprostowanie protokołu i zakończenie czynności pokontrolnych" nie ma w świetle powyższych rozważań charakteru ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Wskazane pismo zostało skierowane do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej i z jego treści wynika, że stanowi odpowiedź na pismo ww. organu z dnia 17 marca 2025 r., znak sprawy [...]. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wnosi o: sprostowanie - stosownie do art. 21a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji handlowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 229, z późn. zm.), w protokole kontroli i załączniku do protokołu - oczywistej omyłki polegającej na wpisaniu błędnej nazwy alkoholu; przyjęcie uprzednio już przedstawionego dowodu zakupu wskazanego z nazwy alkoholu; zakończenie czynności kontrolnych i pokontrolnych, w tym zawiadomieniu Burmistrza Z. i Komisariatu Policji w Z. o fakcie przedstawienia dowodu zakupu; przyjęcie w poczet materiału dowodowego wskazanych tam dokumentów. Z pisma tego wynika jasno, że stanowi ono korespondencję w toczącej się sprawie administracyjnej i dotyczy ono meritum tej sprawy. Nie każde pismo wniesione w toku postępowania administracyjnego uznać można natomiast za ponaglenie. Tym bardziej, że w opisywanym piśmie z dnia 25 marca 2025 r. nie zawarto żądania stwierdzenia bezczynności organu, ani jego uzasadnienia, czyli nie wskazano okoliczności, twierdzeń i ocen uzasadniających żądania ponaglenia. Elementy te zostały natomiast zawarte w piśmie skarżącej z dnia 4 czerwca 2025 r., które zostało uznane przez organ wyższego stopnia za ponaglenie i na skutek tego pisma, zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie dnia 25 czerwca 2025 r., nr [...]. Co już zostało wyżej podniesione, w orzecznictwie wskazuje się m. in., że w uzasadnieniu ponaglenia należy opisać przebieg postępowania administracyjnego i argumentację dotyczącą tego, że organ administracji był bezczynny, tj. nie załatwił sprawy w przewidzianym przez prawo terminie, albo że postępowanie było prowadzone przewlekle (zob. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 228/24). Mając na uwadze, że pismo z dnia 25 marca 2025 r. zostało sporządzone przez radcę prawnego, powinno być sformułowane precyzyjnie, z powołaniem się na podstawę prawną. Treść tego pisma odnosi się - wbrew twierdzeniom pełnomocnika - do kwestii związanych z przebiegiem postępowania administracyjnego i nie dotyczy zarzutu bezczynności organu. Stanowi ono konwersację z organem i zawiera żądania składane w ramach tego postępowania, na co wyraźnie wskazuje przywołany w tym piśmie art. 21 a ustawy o Inspekcji handlowej. Zgodnie z którym inspektor może, z urzędu lub na wniosek kontrolowanego, prostować błędy pisarskie i rachunkowe lub inne oczywiste pomyłki w protokole kontroli, o którym mowa w art. 20 ust. 1, oraz w odrębnym protokole, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Trudno jest zatem – jak już wyżej wskazano – wywieść, że pismo z dnia 25 marca 2025 r. dotyczy bezczynności organu. A co istotne, w orzecznictwie podkreśla się przy tym, że od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się znajomości przepisów prawa oraz umiejętności ich zastosowania, a błąd pełnomocnika rodzi negatywne skutki procesowe bezpośrednio dla jego mocodawcy (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt I FZ 56/18; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I FZ 125/20, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należało, że w sprawie nie został spełniony wskazany wyżej warunek poprzedzenia skargi ponagleniem, co skutkuje niedopuszczalnością merytorycznego jej rozpoznania. Stosownie bowiem do brzmienia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Natomiast niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje to, że skarga złożona do sądu administracyjnego zostaje oceniona jako niedopuszczalna, co z kolei skutkuje jej odrzuceniem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, t. 9 komentarza do art. 52 p.p.s.a. i powołane tam postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 78/11, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 32/11). W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy uprawniają przyjęcie, że skarżąca nie dopełniła niezbędnego warunku skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu, ponieważ nie wniosła ponaglenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, co podniesiono już wyżej, jedynym sposobem na skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu było złożenie przez skarżącą ponaglenia do organu przed wniesieniem skargi. Skoro skarżąca nie dokonała tej czynności, to jej skarga jest niedopuszczalna i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. O powyższym, Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia natomiast art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.