V SA/Wa 1081/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Asesor WSA - Łukasz Jarocki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 7 lutego 2025 r. nr PR.61.2.2022.MTK.2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 grudnia 2021 r. znak: OWIF.8523.1.2.2020; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4017 zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej także jako: organ I instancji, WIF) decyzją z dnia 15 grudnia 2021r. znak OWIF.8523.1.2.2020: 1) Umorzył postępowanie administracyjne w części tj. w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę O. w R. (dalej także jako: strona, skarżąca, przedsiębiorca, spółka) prowadzącego aptekę ogólnodostępną o nazwie D. położoną w O. przy ul. T. stosownie do przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne, w tym art. 94a UPF 2) Nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20000 zł z tytułu prowadzenia reklamy działalności przedmiotowej placówki Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez stronę Główny Inspektor Farmaceutyczny(dalej także jako GIF, organ odwoławczy) decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. znak: PR.61.2.2022.MTK.2 uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób ,że: 1. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazania O. z siedzibą w W. zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "D.", zlokalizowanej w O. przy ul. K., poprzez: a) oznaczenie ceny produktu leczniczego w sposób wyróżniający się od innych produktów leczniczych za pomocą umieszczenia go w pojemniku z napisem "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle, w okresie od grudnia 2019 r. do połowy stycznia 2020 r.; b) umieszczenie w aptece ekspozytora, opatrzonego napisem "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle, na którym prezentowano do sprzedaży produkty lecznicze i kosmetyki z wywieszkami cenowymi z napisem "SUPER CENA" czerwoną czcionką na żółtym tle, w okresie od początku stycznia 2020 r. do około połowy stycznia 2020 r.; c) umieszczenie na ladzie ekspozytora z oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi, opatrzonego napisem "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle, w okresie od początku stycznia 2020 r. do około połowy stycznia 2020 r.; d) opatrzenie regału z oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi i kosmetykami napisem "PROMOCJA Zestaw kosmetyków 2+1 za 1 zł" czarną czcionką na żółtym tle wraz z grafiką zielonego pudełka prezentowego z czerwoną wstążką, w okresie od połowy listopada 2019 do połowy stycznia 2020 r.; e) opatrzenie regału z oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi napisem "NOWA CENA" białą czcionką na czerwonym tle ze znakiem wykrzyknika, w pierwszej połowie stycznia 2020 r.; f) opatrzenie oferowanego na ladzie do sprzedaży produktu leczniczego napisem "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle, w pierwszej połowie stycznia 2020 r.; g) umieszczenie w aptece ekspozytora oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi opatrzonego napisami "D. ", "KUP 3 ZAPŁAĆ ZA 2", "MARKI WŁASNE D." białą czcionką na czerwonym tle, w okresie od jesieni 2019 r. do stycznia 2020 r.; h) umieszczenie na szybie oddzielającej ladę od przestrzeni apteki dostępnej dla klientów napisu "KOSMETYK) - 50% 9-,08 4,99", w okresie od początku grudnia 2019 r. do połowy stycznia 2020 r.; i) umieszczenie na ladzie ekspozytora z oferowanymi do sprzedaży produktami, opatrzonego napisami "BESTSELLER" białą czcionką na czerwonym tle oraz "D." czerwoną czcionką na białym tle, w pierwszej połowie stycznia 2020 r.; j) umieszczenie ekspozytora w aptece z oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi i kosmetykami opatrzonego napisami "D." czerwoną czcionką na białym tle oraz "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle, z jednoczesnym oznaczeniem oferowanych do sprzedaży produktów leczniczych i kosmetyków plakietkami z napisem "SUPER CENA" czarną czcionką na żółtym tle w czerwonym obramowaniu, w połowie stycznia 2020 r.; k) umieszczenie na regale z oferowanymi do sprzedaży produktami leczniczymi wyróżnienia cen niektórych produktów napisami "+1op za 50%", "nowa cena" białą czcionką na czerwonym tle wraz ze znakiem wykrzyknika i ceną 29,99 dużą czcionką na białym tle, w okresie od listopada 2019 r. do pierwszej połowy stycznia 2020 r.; l) umieszczenie w aptece ekspozytora z napisami "D." czerwoną czcionką na białym tle oraz "PROMOCJA" czerwoną czcionką na żółtym tle z jednoczesnym oznaczeniem oferowanych do sprzedaży produktów plakietkami z napisami "SUPER CENA", "rabat 40%" czarną czcionką na żółtym tle, w okresie od grudnia 2019 r. do stycznia 2020 r.; m) umieszczenie kosza koloru zielonego, opatrzonego napisami białą czcionką "-70%, -50%, - 25%", zawierającego oferowane do sprzedaży produkty lecznicze, co miało miejsce w styczniu 2020 r., - z uwagi na zaprzestanie prowadzenia przedmiotowej reklamy apteki ogólnodostępnej; II. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazania O. w W. (KRS: [...]) zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "D.", zlokalizowanej w O. przy ul. K., polegającej na umieszczeniu banneru z poradnikiem realizacji e-recepty z sugestią realizacji e-recepty w aptekach sieci D., poprzez umieszczenie w obrazkowej instrukcji sposobu realizacji e-recepty logo sieci D. na symbolicznie odwzorowanym budynku przedstawiającym aptekę, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie; III. nałożył na O. w W. (KRS: [...]) karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł z tytułu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "D." zlokalizowanej w O. przy ul. K., w zakresie określonym w pkt I sentencji niniejszej decyzji, jako niezgodnej z art. 94a ust. 1 u.p.f. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następującą argumentację: Przepis art. 94a ust. 1 u.p.f. stanowi, że reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany za pomocą orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1000/13, zaznaczono, że u.p.f. nie definiuje reklamy aptek, niemniej jednak w art. 52 u.p.f. zawarto definicję reklamy produktu leczniczego: "Reklamą produktu leczniczego jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie: liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych". W licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1908/12, z 17 grudnia 2007 r" sygn. akt VII SA/Wa 1707/07, z 6 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/07, z 17 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/08, z 20 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 838/10) wskazano, że: "za reklamę działalności apteki należy uznać każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece.". Prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko, podziela również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 682/15, z 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 907/14. Mając na uwadze treść art. 94a ust. 1 u.p.f. i przytoczone orzecznictwo GIF podziela ocenę [...] WIF co do uznania działania Strony za naruszające zakaz reklamy apteki i jej działalności. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wiele rodzajów działań marketingowych, informacje o możliwości prowadzenia działań mających charakter reklamy Organ I instancji pozyskał w aptece w dniu 10 stycznia 2020 r. w drodze osobistej wizyty, w toku której ze względu na dostrzeżenie prowadzonych w lokalu apteki działań reklamowych, zostały wykonane fotografie asortymentu oraz wyposażenia lokalu. Odwołując się do wskazanego przez Stronę art. 49 ust. 1 prawa przedsiębiorców wskazać trzeba, że warunkiem dopuszczalności czynności kontrolnych każdorazowo jest okazanie legitymacji służbowej, upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Przepis ten w swej treści został również powtórzony w art. 122b ust. 2 u.p.f. W ocenie GIF napisy o treści "PROMOCJA", "SUPER CENA", "2+1 za 1 zł", "KUP 3 ZAPŁAĆ ZA 2", "BESTSELLER", "KOSMETYKI -50%" czy "1op za 50%" zdecydowanie stanowią hasła reklamowe. Nie można przyjąć, że umieszczając je na półkach, regałach czy ekspozytorach zawierających asortyment apteki Strona nie prowadziła działań reklamowych. Nie można również przyjąć, że umieszczając oznaczenia o takiej treści realizowano obowiązek informowania klientów o cenach towarów i usług oraz uwidocznienia cen produktów. Treść takich oznaczeń nie stanowi bowiem pozbawionej przekazu reklamowego informacji o cenach konkretnych produktów, jak również nie umożliwia pacjentom porównania tych cech, a de facto w sposób sugestywny wykazuje, że opatrzone nimi produkty sprzedawane są w danym okresie po niskich lub promocyjnych cenach, w domyśle korzystniejszych i bardziej atrakcyjnych od standardowej oferty apteki, jak również konkurencyjnych w stosunku do oferty innych aptek. Niewątpliwie Strona może, w drodze realizacji zasady swobody działalności gospodarczej, w sposób dowolny kształtować ceny oferowanych przez siebie produktów nierefundowanych, w myśl obowiązujących przepisów ustawy o cenach. Niemniej jednak, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1165/15: "Czym innym jest prowadzenie sprzedaży w konkretnej aptece produktów po cenach niższych niż w innych aptekach, a czym innym jest reklamowanie takiej sprzedaży". Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II GSK 654/21, w którym zdaniem NSA: "umieszczanie przez skarżącego w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjenta, bezpośrednio przy oferowanych produktach, kartek zawierających nazwy produktów wraz z cenami oraz zawierające napis: "SUPER CENA"(...) wskazywało na celowe działanie, które mogło sugerować potencjalnym klientom, że w tej aptece dostępne są produkty w korzystniejszych cenach niż w innych aptekach. Takie działanie stanowiło niedozwoloną reklamę apteki, ponieważ zmierzało do zwiększenia sprzedaży produktów w tej konkretnej aptece, zachęcając w ten sposób do skorzystania z ich usług". Zbliżone stanowisko prezentuje również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 234/20. Na niekorzyść Strony przemawia fakt, że omawiane w przedmiotowej sprawie działania marketingowe prowadzono w okresie od jesieni 2019 r. do połowy stycznia 2020 r., a więc w czasie, kiedy rynek przepełniony jest atrakcyjnymi ofertami handlowym i okazjami świątecznymi. Zdaniem GIF, Strona celowo wybrała właśnie taką porę roku, aby niejako dołączyć do promocyjnego okresu trwającego na rynku i przyciągnąć klientów w takim czasie, w którym są oni skłonni wydać więcej pieniędzy na zakupy, nie tylko te świąteczne. Jednocześnie na korzyść Strony przemawiał fakt iż nie była ona wcześniej karana za naruszenie zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 u.p.f. i zaprzestała prowadzenia omawianej reklamy przed wydaniem decyzji przez organy inspekcji farmaceutycznej. Finalnie, o obniżeniu wysokości kary pieniężnej do 12 000,00 zł przesądził fakt uznania przez GIF umieszczenia banneru z poradnikiem realizacji e-recepty z zawartym w instrukcji sposobu realizacji e-recepty logo sieci aptek D. na symbolicznie odwzorowanym budynku przedstawiającym aptekę za dozwoloną informację, wynikającą z art. 96c u.p.f. Ponadto działalność reklamowa, która została określona w pkt I sentencji niniejszej decyzji, sprowadzała się w swej istocie do umieszczenia w lokalu apteki wielu informacji o obowiązujących w aptece promocjach i obniżkach. Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego — poprzez nie zawieszenie postępowania z urzędu pomimo wystąpienia konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd tj. Trybunał Sprawiedliwości UE w zakresie zgodności z prawem zakazu reklamy aptek i ich działalności; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygniecie postępowania w oparciu o materiał dowodowy który został zebrany w toku kontroli dokonanej z naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 122b ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. podczas gdy dowody zebrane z naruszeniem powyższych przepisów zgodnie z art. 46 ust. 3 ustany Prawo przedsiębiorców nie mogą stanowić materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 i 2 ustany - Prawo farmaceutyczne, poprzez jego błędną, rozszerzająca, wykładnie, zgodnie z która każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacja o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 ustany Prawo farmaceutyczne przez niewłaściwe zastosowanie; 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 ustany — Prawo farmaceutyczne, w związku z art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 roku o informowaniu o cenach towarów i usług i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i pkt 3 w zw. z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że informacje umieszczone w izbie ekspedycyjnej apteki stanowiły niedozwolona reklamę, podczas gdy wskazywane działania stanowiły wypełnienie obowiązku informowania o cenach w sposób umożliwiający ich porównanie, zatem działaniom Skarżącej nie można przypisać charakteru działalności marketingowej lub reklamowej; 5) naruszenie art. 129b ust. 1 i 2 ustany Prawo farmaceutyczne poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania. 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o: 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Sąd zważył co następuje: Decyzje wydane w przedmiotowej sprawie w obu instancjach podlegają uchyleniu, zaś postępowanie administracyjne prowadzone przed organami umorzeniu. Uzasadnieniem powyższego jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 wydany w sprawie o sygn. akt C-200/24 oraz tezy zawarte w jego uzasadnieniu. Otóż Trybunał orzekł że przyjmując art. 94a ust.1 ustawy z dnia 6 września 20001 r. Prawo farmaceutyczne Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniu ciążącemu na niej na mocy art.8 ust.1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) ,oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wskazał m.in. że: Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [zob. podobnie, w odniesieniu do swobody świadczenia usług, wyrok z dnia 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C-591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; a także, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C-66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo]. Trybunał wskazał że apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego. Poza tym w zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych, po pierwsze, należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. Zdaniem Trybunału jeśli chodzi o art. 94a ust.1 Prawa farmaceutycznego to zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. W założeniu Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego chroni farmaceutów przed ewentualnymi naciskami ze strony właścicieli aptek lub punktów aptecznych w celu zwiększenia sprzedaży określonych produktów, tymczasem, po pierwsze, argument ten nie może mieć zastosowania do aptek prowadzonych przez farmaceutów będących ich właścicielami, a po drugie, jeśli chodzi o inne apteki, nie jest wykluczone, że właściciele aptek niebędący farmaceutami wywierają naciski na zatrudnionych przez siebie farmaceutów, tak aby ci ostatni podejmowali decyzje w interesie finansowym apteki, które są szkodliwe dla zdrowia pacjentów. Jednakże Komisja słusznie podnosi w istocie, że kwestia ta nie ma bezpośredniego związku z kwestią, czy apteki mogą być przedmiotem reklamy. Tym samym zakaz wynikający z aft. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów. Mniej restrykcyjny środek mógłby bowiem polegać na dopuszczeniu takiej reklamy z poszanowaniem warunków, które pozwoliłyby na zachowanie etyki zawodowej farmaceutów, poprzez uregulowanie, w razie potrzeby w sposób ścisły, form i warunków, jakie może przybrać wspomniana reklama (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335,pkt 74, 75). Wobec treści przywołanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE oraz jego uzasadnienia sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, oraz art. 145 §3 p.p.s.a uchylając decyzje wydane w obu instancjach oraz umarzając postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.