III OSK 2116/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/25 w sprawie ze skargi A. S. uchwałę nr XVII/114/2025 Rady Gminy Kondratowice z 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie wójta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z 16 maja 2025 r. współwłaściciele działki (w tym A. S. – dalej "skarżąca") [...] (Obręb [...]) wnieśli do Rady Gminy Kondratowice (dalej także "organ"), na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18b ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz.1465 ze zm., dalej także "u.s.g.") skargę na działanie Wójta Gminy Kondratowice polegające na samowolnym wykonaniu remontu instalacji elektrycznej w budynku położonym na ww. działce bez uzyskania zgody wspówłaścicieli oraz bez udostępnienia dokumentacji technicznej. Uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3, art. 237 § 1 i 3 k.p.a. organ uznał skargę za bezzasadną. Pismem z 2 lipca 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. uchwałę. Zaskarżonym postanowieniem z 14 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej na uchwałę nr XVII/114/2025 Rady Gminy Kondratowice z 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie wójta. Jak stwierdził sąd pierwszej instancji, zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone nawet w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego, w tym w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem tego rodzaju skarga nie mieści się w tak szeroko określonej kognicji tego sądu, określonej w zapisach art. 3 § 2 p.p.s.a. Niedopuszczalna jest zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie na uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Kondratowice, podjętą w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., i jako taką należało ją, po myśli art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucić. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 229 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania organu wykonawczego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, mimo że została wydana z naruszeniem przepisów prawa i wywołuje skutki prawne dla skarżącej; II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.): a) art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu niedopuszczalności skargi przy jednoczesnym pominięciu faktu, że uchwała numer XVI1/114/2025 Rady Gminy Kondratowice z dnia 25 czerwca 2025 r. stanowiła akt władczy, kończący postępowanie skargowe i naruszający prawa strony skarżącej; b) art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania sądowoadministracyjnego i pozbawienie skarżącej realnej możliwości obrony swoich praw; c) pominięcie, że uchwała kwestionowana Rady Gminy Kondratowice została wydana z uchybieniem terminu określonego w art. 237 § 1 k.p.a. (skarga nie została rozpoznana w ustawowym terminie); d) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie – skarżąca wniosła, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o: 1) uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2025 r. oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a skarżąca wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W niniejszej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały sformułowane w skardze kasacyjnej w taki sposób, że ich zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie podzielić należało przedstawiony w postanowieniu sądu pierwszej instancji pogląd, że zaskarżona uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że stanowi ona odpowiedź na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1899/15). Reasumując stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że treść skargi skarżącej jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. (skarżąca również oparła ją m.in. na tej podstawie prawnej) i prawidłowo została ona rozpoznana przez organ w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII k.p.a. (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Żądanie skarżącej zostało załatwione przez organ w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. i jak zasadnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, Rada Gminy podjęła uchwałę w trybie postępowania skargowego, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga na uchwałę organu jest niedopuszczalna. Organ nie był w tej sytuacji zobowiązany do wydania aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Oceny tej nie zmienia treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wymogiem dopuszczalności skargi wniesionej na tej podstawie jest bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w prawie pozytywnym nie został przewidziany taki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby zostać naruszone uchwałą rady gminy w przedmiocie uznania skargi na działalność wójta za bezzasadną. Fakt, że skarga na działalność wójta została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, nie może skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że błędnie skarżąca wywodzi, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawnomaterialną skarżącej, gdyż nie ogranicza i nie pozbawia jej uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na nią jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z istoty skargi na działalność organu wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. wynika, że uchwała rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi z 16 maja 2025 r. nie mogła naruszyć indywidualnego interesu prawnego, bowiem taka skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego, daje mu legitymację skargową. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem zaskarżona uchwała nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do badania legitymacji procesowej skarżącej i ustalenia, czy będąca przedmiotem skargi uchwała naruszała jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bezzasadność zarzutu prawa materialnego prowadzi w swych konsekwencjach do całkowitej bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego sformułowanych w pkt II skargi kasacyjnej, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, k.p.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a., jako że ich istota opierała się na założeniu, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja norm materialnych nie jest prawidłowa. Wobec właściwej oceny Sądu pierwszej instancji, że skarga na uchwałę organu jest niedopuszczalna, a sposób działania organu odpowiadał przepisom prawa, należy przyjąć, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły okazać się skuteczne. Należy jeszcze raz podkreślić, że istota sprawy sprowadza się udzielenia odpowiedzi, czy zaskarżona uchwała mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a Udzielenie negatywnej odpowiedzi stanowi o bezzasadności skargi, czemu dał wyraz swym rozstrzygnięciem Sąd pierwszej instancji, oraz o nieskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej, niezależnie od tego jak będą one rozbudowane i jakie hipotetyczne ewentualne i potencjalne rozwiązania przewiduje i oczekuje przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżąca. W dokonanych powyżej rozważaniach przesądzono, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę. Stąd nie mogło dojść do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzeczenia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, k.p.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na uchwałę Rady Gminy z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, a zatem nie mógł dokonać kontroli działalności administracji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącą. Okoliczność ta wyłącza możliwość naruszenia ww. przepisów w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Należy również podkreślić, że ww. zarzuty zostały sformułowane w sposób lakoniczny, a ich rozwinięcia Sąd nie doszukał się również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które jest bardzo krótkie. Nie jest możliwe w takiej sytuacji zastąpienie autora skargi kasacyjnej i sformułowanie w jego miejsce precyzyjnie zarzutów i ich uzasadnienie. Natomiast odnosząc się do kwestii wydania przedmiotowej uchwały z uchybieniem terminu określonego w art. 237 § 1 k.p.a. sąd wskazuje, że pozostaje to bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na podjętą przez Radę Gminy uchwałę. Skoro skarga jest niedopuszczalna to w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 K.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. ----------------------- 8