II SA/Gd 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. nr RD.5140.107.2017.KA w przedmiocie włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku poczty położonego w Gdyni przy Placu Konstytucji 2; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 1177 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: "C." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") w przedmiocie ujęcia w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEZ") obiektu - budynku [...]. Zaskarżonej czynności PWKZ zarzucono naruszenie: 1. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) - dalej: "u.o.z.", poprzez ujęcie budynku [...] jako zabytku nieruchomego w WEZ w ramach procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez właściciela stanowiska przed dokonaniem tej czynności i zakwestionowania działań zmierzających do ujęcia jego nieruchomości w WEZ, co finalnie narusza prawo Skarżącej do nieruchomości, albowiem ujęcie tej nieruchomości w WEZ ogranicza prawa własności Skarżącej do budynku; 2. art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że budynek [..] jest obiektem zabytkowym i wymaga objęcia go ochroną konserwatorską, podczas gdy obiekt ten nie posiada żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, która pozwalałaby na uznanie tego budynku za zabytek i objęcie go ochroną konserwatorską. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności PWKZ w przedmiocie ujęcia budynku [...] w WEZ oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: zaświadczeń wydanych przez PWKZ w dniu 7 stycznia 2025 r. i w dniu 14 lutego 2025 r. oraz wyciągu z dziennika korespondencji Skarżącej - celem wykazania okoliczności: momentu powzięcia przez Spółkę wiedzy o ujęciu budynku [...] w WEZ, jak również pisma PWKZ z 26 października 2017 r. - celem wykazania okoliczności: braku udokumentowania przez Organ konkretnych cech budynku poczty przy [...], które świadczyłyby o jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i uzasadniałby objęcie go ochroną konserwatorską. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 grudnia 2024 r. Spółka skierowała do PWKZ wniosek o wydanie zaświadczenia, czy nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr: [...]-[...], położona w G. przy [...] lub jakikolwiek obiekt (budynek) zlokalizowany pod jej adresem został wpisany do rejestru zabytków lub włączony do WEZ lub gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ"). W odpowiedzi na ten wniosek Spółka otrzymała zaświadczenie wydane przez PWKZ w dniu 7 stycznia 2025 r., z którego wynika, że nieruchomość położona pod adresem: [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków ani WEZ. Skarżąca podała, że w dniu 20 lutego 2025 r. otrzymała kolejne zaświadczenie PWKZ (datowane na dzień 14 lutego 2025 r.), pomimo że nie kierowała do Organu kolejnego wniosku o wydanie takiego zaświadczenia, w którym Organ zaświadczył tym razem, że budynek [...] znajduje się w WEZ, wskazując jednocześnie, że PWKZ prostuje tym samym oczywistą pomyłkę z pisma z 7 stycznia 2025 r. Spółka podała, że na skutek uzyskanej informacji od Organu w zakresie błędnej treści zaświadczenia z 7 stycznia 2025 r. i ujęcia ww. nieruchomości także w WEZ, w pierwszej kolejności podjęła próbę ustalenia, w jakiej dacie nastąpiło ujęcie nieruchomości w WEZ. Podano, że z informacji uzyskanych od PWKZ wynika, iż ujęcie nieruchomości w WEZ nastąpiło już w październiku 2017 r., co potwierdza także pismo PWKZ z 26 października 2017 r., w którego posiadanie Spółka weszła 5 marca 2025 r. z uwagi na to, że pismo to zostało dołączone przez Prezydenta Miasta Gdyni do odpowiedzi na skargę Spółki na ujęcie budynku poczty w GEZ. Skarżąca zaznaczyła, że do czasu otrzymania w dniu 20 lutego 2025 r. zaświadczenia Organu datowanego na dzień 14 lutego 2025 r. pozostawała w uzasadnionym okolicznościami przekonaniu, iż budynek poczty przy [...] nie jest wpisany do WEZ. W dalszej kolejności wskazano, że ujęcie budynku poczty w WEZ zostało dokonane na podstawie procedury, która nie zapewniała właścicielowi tego obiektu możliwości zajęcia stanowiska w zakresie planowanego przez Organ ujęcia nieruchomości w WEZ przed dokonaniem tej czynności. Spółka zaznaczyła, że pomimo iż nie była w chwili wpisu budynku poczty do WEZ, jak i dokonanego w jego następstwie wpisu do GEZ, właścicielem tego budynku, to jednak wpis ten bezpośrednio ingeruje w jej sytuację prawną. Zaznaczono, że wpis nieruchomości do WEZ, z uwagi na to, iż pociąga za sobą ujęcie nieruchomości także w GEZ, wiąże się z istotnymi konsekwencjami po stronie Skarżącej jako obecnego właściciela nieruchomości wpisanej do ewidencji zabytków, bowiem powyższe finalnie skutkuje ograniczeniem praw własności Skarżącej do nieruchomości ujętej w ewidencji. Zaznaczono, że dopiero od 19 października 2019 r. w polskim ustawodawstwie wprowadzone zostały zmiany w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56) i wprowadzony został obowiązek informowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków właścicieli (posiadaczy) nieruchomości o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ, czy o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z WEZ. Niemniej, do 19 października 2019 r., a więc w chwili ujęcia budynku poczty w WEŹ, obowiązek tego rodzaju nie istniał. Zdaniem strony skarżącej z uwagi na zasadniczo tożsame przesłanki materialne ujęcia zabytku nieruchomego w GEZ (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.) i WEZ (art. 22 ust. 2 u.o.z.) należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Spółka przyznała, że ww. wyrok nie dotyczy wprost WEZ, jednakże - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wskazaną przez TK niezgodność z Konstytucją RP procedury wpisu do GEZ można odpowiednio odnieść do wpisu do WEZ (art. 22 ust. 2 u.o.z.), ponieważ regulacje prawne w tym zakresie są podobne, w tym co do istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi). W ocenie strony skarżącej, mając na uwadze zasadniczo tożsame przesłanki materialne ujęcia zabytku nieruchomego w GEZ (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.) i WEZ (art. 22 ust. 2 u.o.z.), przyjąć należy, że także ujęcie nieruchomości w WEZ na skutek procedury, która nie umożliwiała właścicielom nieruchomości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wpisem do WEZ narusza konstytucyjne zasady, co w konsekwencji stanowi podstawę do wyeliminowania dokonanej tak czynności i uznania jej za bezskuteczną. Spółka podniosła, że włączenie karty zabytku do WEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, iż obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może bowiem zostać ujęty w ewidencji. Posiadanie takich walorów nie może być jednakże z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone stosowną ekspertyzą czy badaniami. Jako że wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Zdaniem strony skarżącej Organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy względem budynku poczty pod kątem ustalenia, czy posiada on szczególne pod względem historycznym, artystycznym lub naukowym walory pozwalające uznać go za obiekt zabytkowy, a tym bardziej, jakie konkretnie cechy tego budynku miałyby przemawiać za włączeniem go do ewidencji zabytków i objęciem ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z działu II księgi wieczystej [...] na okoliczność nabycia przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego budynku [...] w dniu 28 września 2021 r. od P. S.A. oraz o zobowiązanie Skarżącej do przedłożenia umowy sprzedaży warunkowej budynku [...] z 7 września 2021 r. na okoliczność poinformowania Skarżącej przez sprzedającą P. S.A. w tej umowie o włączeniu budynku poczty do WEZ i GEZ i wiedzy Skarżącej, jak i jej poprzednika prawnego, co najmniej w dacie tej umowy sprzedaży, o włączeniu budynku poczty do GEZ i WEZ. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Organ wskazał, że przewidziany przez art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", termin na wniesienie skargi nie biegnie od chwili, w której każdoczesny właściciel nieruchomości dowiedział się o czynności włączenia do WEZ, lecz prawo do wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który był dysponentem zabytku w dacie dokonywania zaskarżonej czynności, w terminie 30 dni od dnia, w którym ten podmiot dowiedział się o zaskarżonej czynności. Zdaniem PWKZ w sprawie jest bezsporne, że w dacie włączenia budynku poczty do WEZ Skarżąca nie była dysponentem zabytku (była nim P. S.A.), stąd nie może ona wywodzić legitymacji skargowej z faktu, że nabyła nieruchomość w 2021 r., co do której czynność jej włączenia do WEZ została dokonana (w dniu 26 października 2017 r.) i wywołała skutki prawne w stosunku do poprzednika prawnego Skarżącej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi PWKZ w pierwszej kolejności wskazał, że nie podziela stanowiska Skarżącej, jakoby wskazaną przez TK w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 niezgodność z Konstytucją RP procedury włączenia zabytku do GEZ odnosić odpowiednio do włączenia zabytku do WEZ. Podkreślono, że podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie był art. 22 ust. 2 u.o.z., tj. regulacja związana z WEZ, co oznacza, że przywołany wyrok TK nie ma w tym przypadku bezpośredniego zastosowania. W dalszej kolejności wskazano, że włączenie zabytku do WEZ stanowi najłagodniejszy sposób ingerencji w prawo własności jego właściciela, dopuszczalny na gruncie u.o.z. Organ podniósł, że jakkolwiek prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, jednak nie ma ono charakteru absolutnego, zaś jego granice w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo, oprócz prawa ochrony zabytków, wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz prawa planowania przestrzennego. Dlatego też Organ miał obowiązek wyważyć przed dokonaniem włączenia karty ewidencyjnej do WEZ interes publiczny oraz słuszny interes właściciela zabytku. Konsekwencją tego wyważenia, mając na uwadze ustaloną ocenę wartości zabytkowych budynku poczty, a z drugiej strony prawo własności, była czynność materialno-techniczna włączenia karty ewidencyjnej do WEZ. Organ zaznaczył, że wziął pod uwagę również i to, iż WEZ nie stanowią same w sobie podstawy do samodzielnych rozstrzygnięć o charakterze władczym, skierowanych do podmiotów spoza aparatu administracji publicznej, gdyż ujęcie karty ewidencyjnej obiektu w WEZ stanowi czynność materialno-techniczną. PWKZ podkreślił, że zgodnie z definicją legalną zabytek powinien posiadać wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zwrócono uwagę, że zastosowanie spójnika "lub" wskazuje, iż mamy do czynienia z alternatywą zwykłą, co oznacza, że posiadanie przez obiekt choć jednej z wymienionych powyżej wartości wystarcza, aby uznać go za zabytek. W ocenie Organu budynek poczty spełnia powyższe przesłanki ustawowe definicji zabytku. W tym zakresie wskazano, że zlokalizowany na [...] budynek [...] pozostaje elementem składowym dawnego kompleksu urzędów pocztowych, według opracowanego przez inż. arch. B. B. i konstruktora H. J. zaakceptowanego w 1962 r. projektu. Jako lokalizację zespołu urzędów pocztowych wybrano teren bezpośrednio sąsiadujący z budynkiem dworca kolejowego [...] (od północnego zachodu) oraz z biegnącymi na zachód torami kolejowymi. Wskazano, że kompleks stanowił siedziby dwóch urzędów pocztowych: urzędu dworcowego (Urząd Dworcowy [...]) oraz urzędu morskiego (Pocztowy Urząd Wymiany Zamorskiej – [...]), w tym m.in. sale: clenia, magazynów, a także pomieszczenia socjalne oraz sortownię pocztową. Część obiektu zaplanowano jako zadaszoną halę postojową dla wagonów - ambulansów do przewozu poczty, połączoną z peronem i bocznicą kolejową. Całość została zaprojektowana i wzniesiona jako obiekt dedykowany i całkowicie dostosowany do potrzeb międzynarodowej wymiany zamorskiej i transportu. Przy opracowaniu projektu wykorzystano bezpośrednie sąsiedztwo dworca kolejowego [...] i istniejących wówczas połączeń kolejowych z portem. Jako lokalizację wybrano teren bezpośrednio sąsiadujący z budynkiem dworca kolejowego [...] (od północnego zachodu) oraz z biegnącymi na zachód torami kolejowymi. Organ podał, że budynek poczty został oddany do użytku w 1965 r. Wybudowany w stylu powojennego modernizmu składa się z kilku brył zróżnicowanych względem siebie pod względem architektonicznym i funkcjonalnym. Tworzy go ośmiokondygnacyjna bryła, w której zlokalizowana była część biurowa, która jest połączona z częścią pocztową, dwukondygnacyjną bryłą na planie wydłużonego prostokąta, wzniesioną w żelbetowej konstrukcji szkieletowej i przekrytą płaskim dachem, o otwartej przestrzeni wnętrza, wspartą na żelbetowych słupach, z całkowicie przeszklonymi na obu kondygnacjach elewacjami: zachodnią i wschodnią. Od tyłu znajduje się część przeładunkowa z rampą, jednokondygnacyjna hala postojowa z peronem dla wagonów-ambulansów z konstrukcją dachową z szedowymi świetlikami oraz parterowa wiata. Rozczłonkowana bryła budynku domyka plac ...] od północnego zachodu. PWKZ zwrócił uwagę na duży stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej (czytelna historyczna forma, interesujące detale architektoniczne elewacji) oraz wartości historyczne budynku - urzędu pocztowego wymiany zamorskiej, ważnego w kontekście historii miasta G. Dodano, że budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego układu urbanistycznego śródmieścia G. wpisanego do rejestru zabytków oraz uznanego za pomnik historii, a także w strefie buforowej procedowanego obszaru do wpisu na listę światowego dziedzictwa UNESCO. W związku z powyższym Organ uznał, że budynek poczty posiada cechy zabytku oraz odpowiednie wartości historyczne i artystyczne, uzasadniające dopełnienie czynności materialno-technicznej poprzez włączenie karty ewidencyjnej tego budynku do WEZ. Do stanowiska Organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę Spółka odniosła się w piśmie procesowym z 29 maja 2025 r. podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności), nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia i rozbieżności związane z określeniem działań organów administracji publicznej związanych z włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), że czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17, z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15, czy z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do WEZ rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. również wyroki: z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22 i z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22 oraz postanowienie z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Przesądzenie, z jakim rodzajem zaskarżonego aktu bądź zaskarżonej czynności mamy do czynienia w sprawie rzutuje m.in. na kwestię terminu do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W odpowiedzi na skargę Organ argumentował, że termin na wniesienie skargi nie biegnie od chwili, w której każdoczesny właściciel nieruchomości dowiedział się o czynności włączenia do WEZ, lecz prawo do wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który był dysponentem zabytku w dacie dokonywania zaskarżonej czynności, w terminie 30 dni od dnia, w którym ten podmiot dowiedział się o zaskarżonej czynności. Zdaniem PWKZ w sprawie jest bezsporne, że w dacie włączenia budynku poczty do WEZ Skarżąca nie była dysponentem zabytku (była nim P. S.A.), stąd nie może ona wywodzić legitymacji skargowej z faktu, że nabyła nieruchomość w 2021 r., co do której czynność jej włączenia do WEZ została dokonana (w dniu 26 października 2017 r.) i wywołała skutki prawne w stosunku do poprzednika prawnego Skarżącej. Uwadze Organu umknęła jednak okoliczność, że w dniu 31 grudnia 2024 r. Spółka zwróciła się do PWKZ z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, czy nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr: [...]-[..], położona w G. przy [...] lub jakikolwiek obiekt (budynek) zlokalizowany pod jej adresem został wpisany do rejestru zabytków lub włączony do WEZ lub gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na ten wniosek Spółka otrzymała zaświadczenie wydane przez PWKZ w dniu 7 stycznia 2025 r., z którego wynika, że nieruchomość położona pod adresem: [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków ani WEZ. Natomiast w dniu 20 lutego 2025 r. Skarżąca otrzymała kolejne zaświadczenie PWKZ (datowane na dzień 14 lutego 2025 r.), w którym Organ zaświadczył tym razem, że budynek poczty przy [...] znajduje się w WEZ, wskazując jednocześnie, że PWKZ prostuje tym samym oczywistą pomyłkę z pisma z 7 stycznia 2025 r. Po otrzymaniu zaświadczenia PWKZ z 14 lutego 2025 r., co miało miejsce w dniu 20 lutego 2025 r., Spółka w dniu 21 marca 2025 r. (a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.) wniosła skargę na czynność PWKZ w przedmiocie ujęcia w WEZ budynku poczty przy [...]. Skoro pierwotnie Skarżąca otrzymała od Organu pismo z 7 stycznia 2025 r., w którym PWKZ zaświadczył, że nieruchomość położona pod adresem: [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków ani WEZ, mogła pozostawać w uzasadnionym okolicznościami przekonaniu, iż stan konserwatorski obiektu jest taki, jak wskazał Organ w zaświadczeniu z 7 stycznia 2025 r. Przechodząc do meritum Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przyjmowane w judykaturze, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu powinna się sprowadzać do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do WEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki NSA: z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16, z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15, z 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15). Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dana rzecz lub nieruchomość stanowi zatem zabytek, jeżeli jej wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Niewątpliwie stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Z art. 22 ust. 2 u.o.z. wynika natomiast, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Podkreślić należy, że dana rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie jego właściciela lub posiadacza materializują się bowiem obowiązki określone w art. 5, art. 28 ust. 1, art. 110 i art. 113 u.o.z. Kluczowe w sprawach skarg na czynność w sprawie ujęcia zabytków w ewidencji zabytków jest to, że organ nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania (zob. wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 21/15). Jednakże brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2189/13). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, iż dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16). Przepisy regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien się kierować organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony, a zatem decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego i opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, a to na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników, jest kompetentny (w oparciu o zebrany materiał dowodowy) do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2187/19). Zatem włączenie karty zabytku do WEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które - z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Należy zauważyć, że w dacie włączenia budynku poczty przy [...] do WEZ (tj. w dniu 26 października 2017 r.) u.o.z. nie przewidywała obowiązków organu prowadzącego ewidencję zabytków w zakresie informowania właścicieli nieruchomości o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. Po wydaniu rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 r., poz. 1886), które weszło w życie z dniem 19 października 2019 r., zmienił treść § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56). Dodano wówczas do niego m.in. ust. 1, zgodnie z którym o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Natomiast w ustępie 4 zapisano, że wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków. W konsekwencji, w obecnym stanie prawnym właściciel nieruchomości zostaje powiadomiony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ. Jednakże w 2017 r. taki obowiązek nie istniał. W tym miejscu należy wskazać, że w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (OTK-A 2023/46) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu ww. wyroku TK stwierdził m.in., że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do GEZ, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ gminy w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie TK postępowanie w przedmiocie wpisu do GEZ powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Choć ww. wyrok ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia TK. Wyrok zakresowy powoduje, że z systemu prawnego usuwane jest niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Wyrok TK z 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Co prawda, ww. wyrok nie dotyczy WEZ, niemniej wskazaną przez TK niezgodność z Konstytucją RP procedury wpisu do GEZ można odpowiednio odnieść do wpisu do WEZ (art. 22 ust. 2 u.o.z.), ponieważ regulacje prawne w tym zakresie są podobne, w tym do co istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi). Na taką dopuszczalność wskazuje NSA w najnowszych orzeczeniach (zob. np. wyroki z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 106/24 i z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 884/23). Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanej przez Organ możliwej rozbieżności orzecznictwa tutejszego Sądu w powyższej kwestii należy zauważyć, że przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok z 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 669/24 zapadł w odmiennym stanie faktyczny niż wyrok z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 870/24. W sprawie, w której zapadł wyrok z 5 lutego 2025 r., skarżącemu (jego pełnomocnikowi) zostało doręczone zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ (zgodnie z § 15 ust. 4 ww. rozporządzenia z 26 maja 2011 r.). Skarżący, jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, brał udział w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym przez organ wojewódzki, uczestnicząc również w dwukrotnych oględzinach obiektu. Sytuacja taka nie miała natomiast miejsca w sprawie, w której zapadł wyrok z 15 stycznia 2025 r., co było powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skoro wyrok TK z 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18 usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 (odpowiednio art. 22 ust. 2) u.o.z. bez zapewnienia właścicielom obiektów umieszczanych w GEZ (WEZ) gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii, a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że właściciel nie jest nawet poinformowany o takim zamiarze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 885/23). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy powtórzyć, że włączenie karty zabytku do WEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, iż obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może bowiem zostać ujęty w ewidencji. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Jako że wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Wszak czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie zabytku do WEZ nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości wchodzących w skład tego układu, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 659/21). W niniejszej sprawie, dokonując zaskarżonej czynności Organ zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział Skarżącej we włączeniu obiektu do WEZ. W wyniku zastosowanej procedury, sprzecznej z Konstytucją RP, Skarżąca jako właścicielka budynku poczty przy [...] nie mogła zakwestionować przyjętych przez Organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed ograniczeniem jej prawa własności (zob. wyroki NSA: z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22, z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i z 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2748/18). Nie ulega wątpliwości, że Organ może zdecydować o ujęciu, bądź nie ujęciu wskazanych obiektów w WEZ, jednak obowiązkiem Organu jest zapewnienie Skarżącej gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji. Rzetelna, udokumentowana i wiarygodna ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez Organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w WEZ z poszanowaniem uprawnień właściciela, z uwzględnieniem przedstawianej przez niego dokumentacji podważającej kwalifikację dokonaną przez Organ oraz z poszanowaniem zasady praworządności i państwa prawa. Końcowo należy zwrócić uwagę, że z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, które to obowiązki są określone w przepisach art. 5 u.o.z. Obowiązki te związane są, ogólnie rzecz ujmując, z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu kwestia wpisania tego obiektu do ewidencji zabytków ma zatem doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne, czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do WEZ karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku poczty położonego w G. przy [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 1.177 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawie oraz sporządzenie repliki na odpowiedź na skargę.[pic]