II SA/Lu 434/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 22 maja 2025 r., znak: SKO.II.41/620/PZP/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Włodawskiego z 25 kwietnia 2025 r., znak: WS.6123.208.2.2025.GK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r., znak: SK0.11.41/620/PZP/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po rozpatrzeniu zażalenia A. L. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Włodawskiego z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: WS.6123.208.2.2025.GK o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej - na rzecz skarżącej - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz garażu na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie P., Gmina U.. Postanowienie zostało wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z wystąpieniem Wójta Gminy U. z 7 kwietnia 2025 r., które wpłynęło do organu uzgadniającego 9 kwietnia 2025r. Stosownie do art. 106 § 4 k.p.a. organ I instancji wezwał w dniu 15 kwietnia 2025r. inwestora (skarżącą) do złożenia wyjaśnień w sprawie i niezwłocznie po ich otrzymaniu w dniu 24 kwietnia 2025r., wydał postanowienie z 25 kwietnia 2025r.. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca domagała się wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid.[...], w obrębie P., Gmina U., na której znajdują się grunty pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne RIVa, zaś w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono rodzaj zabudowy jako "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". W takim przypadku, a więc w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024 poz. 82, dalej u.o.g.r.l.) wydanie warunków zabudowy wymagało uzgodnienia ze starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Uzasadniając odmowę uzgodnienia Starosta Włodawski podniósł, że było to podyktowane koniecznością ochrony dobra publicznego jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, a rolny charakter działki nr [...] jest bezsporny. Znajdujące się na tej działce grunty klasy IVa zalicza się do klas najbardziej wartościowych, gdyż przeważają tu grunty klas V i VI. Zdaniem organu, uzgodnienia nie uzasadnia interes skarżącej, bowiem wśród należących do niej użytków rolnych na terenie Gminy U. o łącznej powierzchni 1,4077 ha, przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w tej gminie, znajdują się już dwa siedliska w miejscowości (obręb) B. obejmujące użytki rolne sklasyfikowane jako Br o powierzchni 0,353 ha (na działce nr [...] budynek siedliskowy oraz dwa budynki gospodarcze i na działce nr [...] budynek siedliskowy). Skarżąca ma więc zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i posiada zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zatem sporna inwestycja nie jest konieczna do właściwego funkcjonowania tego gospodarstwa, tym bardziej, że działka objęta tą inwestycją jest położona w innym obrębie (P. ) i w odległości ok 6,5 km od istniejącej zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu, dokonanie uzgodnienia przyczyniłoby się do ekspansji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kosztem dobra publicznego jakim są grunty rolne. Organ I instancji odniósł się też obszernie do wyjaśnień skarżącej, która podnosiła, że uzgodnienie w ogóle nie jest konieczne, ponieważ grunty pod przewidzianą inwestycję nie będą wyłączone z produkcji rolnej i nie stracą rolnego charakteru, gdyż skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię takich gospodarstw na terenie Gminy U. (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), a jednocześnie obowiązujące przepisy nie wykluczają posiadania i tworzenia kolejnych siedlisk. Organ dokonując wykładni przepisów u.p.z.p. i u.g.r.l. oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że posiadanie przez inwestora gospodarstwa rolnego o powierzchni większej niż średnie gospodarstwo rolne w danej gminie, nie jest wystarczające do uznania, że każdy obiekt, który zamierza on zbudować na terenie wchodzącym w skład tego gospodarstwa będzie uzupełniać zabudowę zagrodową, a więc że nadal będzie miał rolny charakter, i że w konsekwencji nie będzie konieczne uzgodnienie. Kluczowe dla oceny, czy inwestycja nadal będzie miała rolny charakter ma nie to, czy strona prowadząca gospodarstwo rolne ma już jedno siedlisko, ale to, czy planowana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym; takiego związku w niniejszej sprawie organ natomiast nie stwierdził, a w takim wypadku konieczne jest pozytywne uzgodnienie inwestycji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. W zażaleniu A. L. zarzucała, że postanowienie zostało wydane po terminie określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który przewiduje, że organ ma 2 tygodnie od doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie na zajęcie stanowiska, w przypadku niezajęcia stanowiska — uzgodnienie uważa się za dokonane. Ponadto zakwestionowała merytoryczne stanowisko organu dodając, że realizacja w przyszłości zamierzenia budowlanego jest związana z możliwością zakupu gruntów sąsiednich i przeniesieniem gospodarstwa na wnioskowany teren. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie nie uwzględniło odwołania i zaskarżonym postanowienie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium podzieliło w pełni ustalenia i argumentację organu I instancji, przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniło zasady dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem. Odnosząc się do zarzutu formalnego zażalenia podniosło, że od 14-dniowego terminu na dokonanie uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) powinien być odliczony termin na złożenie wyjaśnień przez stronę, bowiem w przeciwnym razie nie zapewniono by stronie skorzystania z jej praw wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego naraziłby organ na zarzut uchybienia zapisom art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, podniosło, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. przewidujący, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas niższych niż I-III, zaś sporna inwestycja pozbawi teren, na którym ma być zrealizowana, cech i charakteru gruntu rolnego, ponieważ zabudowa nie ma powiązania funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym i zmieni przeznaczenie gruntów z rolnego na mieszkaniowe jednorodzinne. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie da się pogodzić żądania inwestora z celami określonymi w u.o.g.r.l., a odmowa uzgodnienia podyktowana jest koniecznością ochrony dobra publicznego. Kolegium podkreśliło, że za uzgodnieniem nie przemawia też ewentualny zakup przez skarżącą nieruchomości sąsiednich i przeniesienia tam w przyszłości gospodarstwa rolnego, gdyż jest to zdarzenie przyszłe i niepewne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. L. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1). art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca ma zamiar przenieść gospodarstwo rolne na nową nieruchomość, zaś przepisy nie wymagają, by funkcjonalny związek inwestycji z gospodarstwem rolnym istniał już w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy- istotne jest to, by intencja i cel inwestycji były związane z rolnictwem; 2). art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.I. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa zagrodowa musi być związana z już istniejącym siedliskiem rolnym i że nie można wnioskować o więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy; 3). art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji, pomimo spełnienia przesłanek pozwalających na uznanie inwestycji za zabudowę zagrodową; organ zastosował nadmiernie rygorystyczne kryteria, nieprzewidziane w przepisach prawa; 4). art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności oraz prawa własności) poprzez odmowę uzgodnienia, pomimo braku obowiązku odrolnienia gruntów klasy IVa dla inwestycji zagrodowych. Na poparcie zarzutów skarżąca przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 29 sierpnia 2025r. skarżąca ponadto zarzuciła (podobnie, jak w zażaleniu) wydanie postanowienia po upływie terminu przewidzianego dla organu na dokonanie uzgodnienia. Podniosła, że po bezskutecznym upływie terminu uzgodnienie uznaje się za dokonane, a więc postanowienie o odmowie uzgodnienia nie mogło być wydane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935, dalej jako "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że wbrew zarzutom, konieczne i uzasadnione było dokonanie - w trybie art. 106 k.p.a. - uzgodnienia spornej inwestycji przez Starostę Włodawskiego jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Obowiązek taki przewidują przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 [a więc także decyzje o warunkach zabudowy] wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Działka nr ewid [...] objęta planowaną inwestycją jest bezspornie gruntem rolnym, co wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, i tylko z tego powodu konieczne jest uzgodnienie, o którym mowa w przytoczonym przepisie, zaś okoliczność, że jest to grunt rolny klasy IVa nie wyłącza tego obowiązku (zob. wyrok NSA z 1 września 2021r., sygn. akt II OSK 3171/18; wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 108/25; wyrok WSA w Szczecinie z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 948/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 528/18). Należy zaznaczyć, że kwestia ewentualnego odrolnienia gruntu rolnego jest odrębnym zagadnieniem. Uzgodnienie nie jest bowiem wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy) i musi mieć miejsce w każdym wypadku, gdy inwestycja dotyczy gruntów rolnych i leśnych (zob. pkt 6.4. wyroku NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1132/21), a nawet wtedy, gdy w wyniku inwestycji nie następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych czy leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadnie więc Wójt Gminy U. przedstawił Staroście Włodawskiemu do uzgodnienia w trybie przytoczonych przepisów projekt decyzji ustalającej dla skarżącej warunki zabudowy. Rację ma natomiast skarżąca, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.. – wydanie postanowienia z 25 kwietnia 2025r. o odmowie uzgodnienia było niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień (...) dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (...). W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Nie jest sporne, że wniosek Wójta Gminy U. o dokonanie uzgodnienia wpłynął do Starosty Włodawskiego w dniu 9 kwietnia 2025r. (środa), a więc dwutygodniowy termin, o którym mowa w przytoczonym przepisie upłynął w środę 23 kwietnia 2025r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie z art. 57 § 2 k.p.a. terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Z porównania powyższych regulacji wynika, że tylko w przypadku terminu określonego w dniach przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia zdarzenia. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terminem określonym w tygodniach. Brak w art. 57 § 2, § 3 i § 3a k.p.a. analogicznej regulacji dotyczącej braku uwzględniania przy obliczaniu terminu dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dla terminów określonych w tygodniach, miesiącach i latach przewidział obliczanie ich biegu od dnia, w którym nastąpiło określone zdarzenie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 368/18). Taki sposób obliczania terminów wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/21 i wskazane tam orzecznictwo). Wbrew stanowisku Kolegium, na upływ terminu nie miało wpływu postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 106 ust. 5 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem o charakterze materialnym, a więc nie podlega przedłużaniu (skracaniu, przywracaniu, zawieszaniu), a po jego upływie organy współdziałające tracą kompetencje do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 379/14). Niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1554/19). Z powyższego wynika, że po upływie tego terminu organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (zob. WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2129/21, a także wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 182/21; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1947/12). W efekcie upływu terminu nastąpiło zatem pozytywne uzgodnienie spornej inwestycji, a zatem wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia po upływie terminu było niedopuszczalne. Późniejsza zmiana stanowiska organu nie mogła nastąpić poprzez wydanie następnie postanowienia o odmowie uzgodnienia. Wobec powyższego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji. W związku z tym, że wobec upływu omawianego terminu doszło do pozytywnego uzgodnienia spornej inwestycji ("Brak zajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie jest równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia" – zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 566/19), Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. i pozostającego w związku z nimi naruszenia art. 8 k.p.a., które sprowadzają się do podważenia odmiennego stanowiska organów, wyrażonych w zaskarżonych postanowieniach, że ze względu na rodzaj planowanej zabudowy nastąpi nieusprawiedliwiona zmiana przeznaczenia chronionego prawem gruntu rolnego na nierolniczy, ponieważ faktycznie nie będzie to zabudowa zagrodowa, lecz mieszkaniowa jednorodzinna. W przedstawionych okolicznościach interes skarżącej został uwzględniony przez organ, a więc nie doszło do naruszenia jej konstytucyjnych praw (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji). Z powyższych względów postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.