II SA/Gd 608/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze skargi S.M. D., N. P. w T. na uchwałę Rady Gminy Lipnica z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/46/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ewidencyjnym Lipnica, Kiedrowice i Prądzona postanawia odrzucić skargę. Stowarzyszenie M. w T. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Lipnica z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/46/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ewidencyjnym Lipnica, Kiedrowice i Prądzona. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Lipnica wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie wskazując, że strona skarżąca nie wykazała, by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest do zbadania jej dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów. W sytuacji, gdy skarga nie spełnia warunków jej dopuszczalności odnośnie do jej przedmiotu, formy i treści - sąd nie przyjmie jej do merytorycznego rozpoznania i odrzuci. Z art. 58 p.p.s.a. wynika katalog okoliczności uzasadniających odrzucenie skargi, przy czym skutek ten następuje w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych w nim przesłanek, w tym, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a) lub jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który ze względu na datę podjęcia kwestionowanej uchwały miał w niniejszej sprawie zastosowanie, w brzmieniu obowiązującym po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a więc - gdy istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała takiego związku nie wykazuje, co oznacza, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy Lipnica z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ewidencyjnym [...], [...] i [...]. Uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Akt wydawany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi tzw. uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Ze swojej istoty akt ten nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Charakter takiej uchwały wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. postanowienie NSA sygn. akt II OSK 2712/21 z 16 grudnia 2021 r., wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13 oraz w wyroku z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14). Okoliczność, że pośrednio, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację skarżącego nie oznacza, że postanowienia tej uchwały prowadzą bezpośrednio do naruszenia tego interesu (por. postanowienie NSA sygn. akt II OSK 2712/21 z 16 grudnia 2021 r., wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Jak bowiem wynika z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1914/21), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Podobnie rzecz ma się również w odniesieniu do osób posiadających prawa do nieruchomości pozostających poza zakresem regulacji planu. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy - nie wywołują skutków na zewnątrz. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn.. akt II OSK 7/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że strona skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem prawnym, ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Zgodnie natomiast z treścią powołanego już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.