II OSK 2724/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 183/24 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 183/24, w wyniku rozpoznania skargi T. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy, stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że T. S., obywatel Ukrainy wnioskiem z 9 listopada 2023 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 24 stycznia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zawieszający bieg terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 9 listopada 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 9 listopada 2023 r., oprócz wezwania strony dopiero 26 lutego 2024 r., do uzupełnienia braków formalnych. Zatem termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został znacznie przekroczony. Sąd I instancji zauważył, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że nie podziela argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 100d u.p.o.u., który zawiesza do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Skarżąca, co nie zostało zakwestionowane przez organ, nie należy do tej grupy. Sąd I instancji wskazał, że należy w sprawie zwrócić uwagę na okoliczności, które przemawiają za niekwalifikowaniem wadliwości, której dopuścił się organ, w kategoriach naruszenia rażącego, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Powyższe nie przemawia za zasadnością przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jak również wymierzenia organowi grzywny. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1., 2., i 4., zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.p.o.u. nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybywają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.p.o.u., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 4) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. w zw. z art. 100d u.p.o.u. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a ponadto na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; 6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; 7) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 - 3a, art. 61 § 3 i 3a k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; 8) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 1., 2. oraz 4. i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu i stan ten powinien prowadzić do zobowiązania organu do rozpatrzenia żądania cudzoziemki w terminie 60 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Ukrainy, której pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium tego państwa. Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. W kontekście sformułowanej przez Sąd oceny prawnej wymaga podkreślenia, że wskazana regulacja u.p.o.u. ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W dotychczasowym jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1) uwzględniają "zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich" (motyw 5 preambuły dyrektywy), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., II OSK 1924/24; wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 1424/24; wyrok NSA z 23 października 2024 r., II OSK 867/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. – uwzględniając nadzwyczajne okoliczności aktualne na dzień przypisywanej Wojewodzie Śląskiemu w skardze bezczynności będącej następstwem nierozpatrzenia wniosku cudzoziemki z 9 listopada 2023 r. - w sposób niedopuszczalny utrudniał wykonywanie skarżącej uprawnień wynikających z ww. dyrektywy, a co za tym idzie naruszał zasadę skuteczności prawa UE. Wymieniony przepis, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzi do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Wpływ zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. na sytuację prawną tej grupy podmiotów jest przy tym ograniczony rozwiązaniem wprowadzonym w art. 108 ust. 1 u.c. Wniosek ten powinien zostać równocześnie opatrzony zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać musi przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Śląskiego wnioskowanej decyzji kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec charakteru błędu, którego dopuścił się Sąd I instancji, dokonując nieprawidłowej wykładni art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., przyjąć trzeba, że względy, do których odwołał się skarżący kasacyjnie organ, uznając zaskarżony wyrok za wydany z naruszeniem art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pozbawione są prawnej doniosłości, wobec czego ich pominięcie przez Sąd nie stanowi błędu oddziałującego na wynik sprawy. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.