III SA/Łd 387/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2025 r. znak: SKO.4141.175.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z 1 kwietnia 2025 r., znak: SKO. 4141.175.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 lutego 2025 r., nr 4013.3.0052.2.2025 o nałożeniu na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...], ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]), na wysokości posesji nr [...] w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o powierzchni 10 m2 na elewacji budynku w okresie od 4 do 27 listopada 2024 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że we wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji okresie, tj. od 4 do 27 listopada 2024 r., skarżąca nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] poprzez umieszczenie na elewacji budynku dwustronnej reklamy o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi. Zamieszczone na reklamie dane pozwoliły na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajecie pasa drogowego. Powierzchnia reklamy wraz z jej konstrukcją wyniosła łącznie 10 m2 (1,00 m x 5 m x 2 strony). Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Zawiadomieniem z 7 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] poprzez umieszczenie na elewacji budynku dwustronnej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, złożenia wyjaśnień oraz wszelkich innych informacji mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 29 listopada 2024 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono, że reklama została usunięta z pasa drogowego. Zawiadomieniem z 4 grudnia 2024 r. organ poinformował skarżącą o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy. 9 grudnia 2024 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej. W piśmie tym skarżąca wyjaśniła, że instalacją reklamy zajmowała się firma zewnętrzna, której powierzono wykonanie oraz uzyskanie wszelkich wymaganych formalności związanych z jej montażem. Reklama została zdemontowana 27 listopada 2024 r. Według skarżącej postępowanie wobec niej winno zostać umorzone. Zasadnym jest odstąpienie na podstawie art. 189f k.p.a. od naliczenia opłaty karnej z uwagi na znikomość naruszenia i zaprzestanie naruszenia prawa. Pismem z 22 stycznia 2025 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia umowy z podmiotem zewnętrznym, z której wynikała będzie jego odpowiedzialność za załatwienie formalności związanych z zajęciem pasa drogowego. Organ pouczył, że w przypadku nieustosunkowania się do wezwania, rozpatrzy sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swoich twierdzeń. Nie wpłynęły żadne nowe wyjaśnienia. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że nie było konieczne wysyłanie do skarżącej kolejnego zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z 26 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 4 listopada 2024 r. do 27 listopada 2024 r. pasa drogowego drogi powiatowej w Ł., w dzielnicy [...], ul. [...] (działka nr [...], obręb [...], na wysokości posesji nr [...]). Od decyzji z 26 lutego 2025 r. skarżąca wniosła odwołanie. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...], obr. [...], stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu ZDiT. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym niniejszego postępowania określa uchwała Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg: a) umieszczenie urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt II i reklam (Lp. III pkt 12) - w kwocie 5,00 zł za 1 m2/dzień. Zastosowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej "u.d.p.", definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, przykładowo od tej sformułowanej w ustawie z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk na to, że reklama musi zawierać element promocyjny oraz że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny, z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Reklama społeczna ma na celu promocję spraw i idei, podczas gdy reklama komercyjna promuje towary i usługi. Przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulacje prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia, co dana reklama promuje, czy o czym informuje (czy są to towary lub usługi, czy też sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Z tak sformułowanej definicji należałoby wprost wnosić, że nie ma znaczenia, czy na nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej znajduje się jakakolwiek informacja. Istotne jest jedynie, że nośnik taki wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być to nośnik lub tablica pusta. Na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść. Jednocześnie nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, określenie przedmiotu działalności, logo, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie na tablicy reklamowej znajdowała się informacja o przedmiocie działalności. W ocenie organu drugiej instancji nie budzi wątpliwości, że umieszczona przez skarżącą dwustronna reklama jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ drugiej instancji wskazał dalej, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary. Dla wymiaru kary pieniężnej istotne znaczenie ma wielkość tablicy (urządzenia reklamowego). Organ pierwszej instancji zasadnie przyjął powierzchnię reklamy jako 10 m2, bowiem reklama była dwustronna. Na powyższy wymiar składa się 1,0 m x 5,0 m x 2 strony. Powierzchnia reklamy o wymiarach 5 m2 została potwierdzona przez samą stronę. W niniejszej sprawie do akt administracyjnych została załączona mapa ewidencyjna, na której została zaznaczona granica pasa drogowego, umiejscowienie spornej reklamy oraz protokoły z kontroli w terenie. Skarżąca nie załączyła żadnych dokumentów podważających stanowisko organu administracji, w tym umowy z podmiotem zewnętrznym, z której będzie wynikała odpowiedzialność za załatwienie formalności związanych z zajęciem pasa drogowego. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. Jest on także biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Umowa nie jest władna zmienić wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym. Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku. Według organu drugiej instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Okoliczności te, podobnie jak wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Niezależnie od tego, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej w celu poparcia swoich twierdzeń. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których dowody te są w dyspozycji strony i bez jej aktywności procesowej organ nie jest w stanie nawet wnioskować o ich istnieniu. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji zapewniono skarżącej możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wykazanie inicjatywy dowodowej. Nie podjęła jednak ona żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony swoich interesów. Nie przytoczyła żadnych argumentów wskazujących na okoliczność, że znajdująca się w pasie drogowym reklama znalazła się tam na skutek działania innych osób niż osoby reprezentujące właściciela reklamy. Organ drugiej instancji ocenił, że organ pierwszej instancji trafnie odmówił zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca popełniła delikt administracyjny w postaci umieszczenia dwustronnej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Spółka jest podmiotem profesjonalnym i to w jej interesie było zadbanie o dopełnienie wszelkich formalności prawnych związanych z umieszczeniem reklamy nad chodnikiem w przestrzeni pasa drogowego. Skarżąca nie po raz pierwszy dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed organem pierwszej instancji toczy się bowiem odrębne postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego Al. [...] w związku z pozostawieniem wielkoformatowej reklamy. Ponadto już w 2022 i 2023 r. skarżąca zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy ul. [...], za co zostały na nią nałożone w drodze decyzji administracyjnych opłaty karne. Skarżąca, chociaż zna procedury związane z zajęciem pasów drogowych i sankcje wynikające z braku stosownych pozwoleń, notorycznie zajmuje pasy drogowe, lekceważąc obowiązujące w tym zakresie normy prawne. Funkcjonowanie dwustronnej reklamy w pasie drogowym ul. [...] od 4 do 27 listopada 2024 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Ł. należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione oraz że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich adresatów. Organ pierwszej instancji trafnie wskazał, że w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez ustawienie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa kara taka została nałożona. Cel kary nie zostałby zrealizowany, gdyby organ poprzestał jedynie na pouczeniu skarżącej. Z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej byłoby aktem antywychowawczym i jasnym sygnałem dla wszystkich innych członków społeczeństwa, że w łatwy sposób można uniknąć konieczności poniesienia konsekwencji finansowej swojego zachowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy to 10 m2, gdy w rzeczywistości rzut poziomy to 5 m2; 2. pkt III ppkt 12 załącznika do uchwały Rady Miejskiej nr LXVIII/2022/22 z 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych (Dz. U. Województwa Łódzkiego z 2022 r., poz. 7025.) poprzez przyjęcie opłaty za 10 m2, a nie za 5 m2; 3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, objawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy wynosi 10 m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 11 lipca 2025 r. skarżąca została poinformowana o zgłoszeniu przez organ tego wniosku w odpowiedzi na skargę oraz o tym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, jak również o tym, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Nie zażądała jednak przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z 10 października 2025 r. skarżąca w uzupełnieniu dotychczasowego stanowiska w sprawie podniosła, że organy w niniejszej sprawie w sposób całkowicie błędny ustaliły powierzchnię gruntu, jaką zajmuje reklama umieszczona na elewacji budynku skarżącej przy ul. [...] nr [...] w Ł.. Z uwagi na to, że reklama znajdowała się na nośniku usytuowanym na budynku, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez reklamę nie może być ustalona według rzutu pionowego, lecz powinna zostać ustalona w oparciu o faktycznie zajmowaną powierzchnię gruntu, tj. na podstawie rzutu poziomego, którego wykonania organ zaniechał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a zawiadomiona o tym wniosku skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 kwietnia 2025 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 lutego 2025 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za zajęcie od 4 do 27 listopada 2024 r. pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...], ul. [...] w Ł. (działka nr [...], obręb [...], na wysokości posesji nr [...]). Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednocześnie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 23 u.d.p., reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych jako widoczny dla użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, posiadający materialną formę, w tym między innymi formę płaskiej tablicy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, która będzie wypełniona określoną wizualną treścią. W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być zatem rozumiane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, że chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania. Z tych względów płaska tablica reklamowa z zamocowanymi i konstrukcją nie zawierająca jednak jakikolwiek informacji wizualnej (pusta tablica) nie może być uznawana za reklamę. Jeżeli jednak taką informację wizualną posiada, jest już nośnikiem informacji, zaś wraz z konstrukcją i zamocowaniami stanowi reklamę. W takim wypadku za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię tablicy reklamowej, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (słowna, graficzna itp.), umieszczona na konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości miejsce, w którym doszło do umieszczenia spornej reklamy, jak również okoliczność, że nastąpiło to w pasie drogowym ulicy [...] w Ł. (działka nr [...], obręb [...], na wysokości posesji nr [...]). Bezspornym jest ustalony okres zajęcia tego pasa, wynoszący 24 dni (od 4 do 27 listopada 2024 r.), co ma oparcie w stosownej dokumentacji z przeprowadzonych kontroli w terenie (protokoły z kontroli z 4 i 29 listopada 2024 r.), dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeniu skarżącej z 9 grudnia 2024 r. Poza sporem jest także, że skarżąca we wskazanych w zaskarżonej decyzji dniach nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w Ł.. Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze kwestionuje jednak przyjętą przez organy administracji metodykę obliczania wysokości kary poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy wynosi 10 m2, gdy w rzeczywistości, zdaniem skarżącej, rzut ten wynosi 5 m2. Skarżąca wskazała, że organy poczyniły błędne ustalenia w powyższym zakresie, a w konsekwencji nałożyły niewspółmierną karę do naruszenia, przyjmując za podstawę jej wymierzenia powierzchnię 10 m2, nie zaś 5 m2. Według organów administracji powierzchnia reklamy liczy 1,0 m x 5,0 m, przy czym łączna jej wielkość wynosi 10 m2, bowiem treść reklamy dwustronnej liczona jest z każdej jej strony. Na załączonej do protokołu z kontroli w terenie 4 listopada 2024 r. dokumentacji fotograficznej wskazano, w jaki sposób dokonano powyższego pomiaru. Sąd nie dostrzega naruszenia art. 40 ust. 4 u.d.p. przyjętą przez organy metodyką obliczania wysokości kary. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Dlatego dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 u.d.p., w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Wskazać należy, że sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym (por. wyroki NSA: z 17 października 2008 r., II GSK 392/08; z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08; z 15 maja 2008 r., II GSK 121/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1099/19). Przywołany pogląd sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, dostrzegając jednocześnie, że argumentacja ta jednoznacznie wskazuje na adekwatność i proporcjonalność działania organów. Nieproporcjonalnym, a nadto sprzecznym z art. 40 ust. 6 u.p.d., byłoby bowiem ustalenie wysokości kary w ograniczeniu jej do powierzchni konstrukcji reklamy, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje na "powierzchnię reklamy" jako czynnika stanowiącego podstawę obliczeń. Ponadto, skoro zamysłem reklamy dwu- czy wielostronnej jest faktycznie adekwatne do tego zwielokrotnienie możliwości jej wizualnego odbioru, to przyjęcie metodyki oczekiwanej przez stronę, a odmiennej od zastosowanej w sprawie niweczyłoby sens przywołanego powyżej przepisu ustawy o drogach publicznych oraz stanowiło formę zachęty do manipulowania konstrukcją nośnika reklamy w taki sposób, aby umożliwiał on zamieszczenie na nim treści o relatywnie większej powierzchni niż powierzchnia samej konstrukcji, po to tylko, aby zminimalizować wysokość opłat związanych z zajęciem pasa drogowego pod taką reklamę. Takie postępowanie trudno zaś pogodzić zarówno z praworządnością, jak i proporcjonalnością, wobec czego nie mogło ono znaleźć uznania sądu (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2025 r., III SA/Łd 64/25). Podkreślenia wymaga, że sama skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skierowane do niej przez organ pierwszej instancji zawiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy, wskazała, że reklama w istocie była dwustronna. W piśmie tym oświadczyła bowiem, że "(...) dwustronna reklama, jaka umieszczona była na elewacji nieruchomości spółki przy ul. [...] nr [...] w Ł., została zdemontowana 27 listopada 2024 r.". Odnosząc się do okoliczności podnoszonej przez skarżącą zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 lutego 2025 r., jak i w skardze, jakoby reklama od dawna była niekompletna i w rzeczywistości była jedynie obramowaniem pozostałości po reklamie, wobec czego trudno przyjąć, że jej rzut poziomy mógł wynosić nawet 5 m2, sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli w terenie przeprowadzonej 4 listopada 2024 r., do którego złączono dokumentację fotograficzną pozwalającą bez wątpliwości ustalić, że na reklamie znajdowało się logo "[...]" oraz treść "[...]". Tablica ta niewątpliwie zwiększała zasięg wizualnej informacji o świadczeniu w tym miejscu, na nieruchomości skarżącej, usług pod nazwą "[...]" i stanowiła jej własność, zaś od 4 listopada 2024 r. do 27 listopada 2024 r. pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca odpowiadała zatem za ten stan. W piśmie z 9 grudnia 2024 r. poinformowała organ pierwszej instancji o demontażu "dwustronnej" reklamy 27 listopada 2027 r. W toku postępowania przed organami administracji skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwnych. Wskazać też należy, że w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono zatem luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 719/23). Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16 oraz z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17). Dokumenty zgormadzone w aktach postępowania administracyjnego pozwalają na dokonanie przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Sąd nie ma powodów do podważenia ich wiarygodności. Organy administracji wyjaśniły, dlaczego nie odstąpiły od wymierzenia kary. Wskazały, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym i nie pierwszy raz dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym świadczą inne postępowania w tym przedmiocie, w tym zakończone decyzjami o nałożeniu kar (decyzje nr 4013.3.0040.2.2022 i nr 4013.3.0034.1.2023). W świetle powyższego nie można zatem zarzucić organom wadliwej oceny materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów wskazanych w skardze, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ds