II SA/Bd 192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów H. G., J. G., E. P., M. P., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. P. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. B. (prowadzący działalność gospodarczą pn. "[...]" K. B.) wnioskiem z [...] września 2022 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo – usługowych: nr I o powierzchni zabudowy 1.100 m2 oraz nr II o powierzchni zabudowy 500 m2. Pismem z pismem z [...] sierpnia 2023 r. wnioskodawca zmienił wniosek wskazując iż maksymalna powierzchnia zabudowy będzie wynosiła 1.200 m˛. Wnioskodawca określił szerokość elewacji frontowej każdego z budynków w przedziale od 9 do 25 m oraz usytuowanie linii zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową (ul. [...]). Prezydent Miasta B. (zwany dalej "Prezydentem"), po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych i urządzenia reklamowego, zbiornika retencyjnego, dwóch podziemnych zbiorników na gaz płynny wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie zostały spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 977, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") w zakresie zagospodarowania terenu, w tym kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Odnośnie funkcji zabudowy Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istotnym w ocenie Prezydenta jest, aby planowana w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, zabudowa handlowo-usługowa, gabarytami, parametrami nawiązywała do istniejącej w badanym terenie zabudowy jednorodzinnej. Wnioskowane dwa budynki handlowo-usługowe o łącznej powierzchni zabudowy 1.600 m˛ mają być zrealizowane pomiędzy działkami już zabudowanymi niewielkimi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową budownictwa jednorodzinnego, zatem towarzyszyć takim obiektom może np. niewielki sklep osiedlowy, żłobek lub usługi medyczne. Wątpliwości organu budzi, czy takie funkcje realizują 2 budynki handlowo-usługowe o powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej powierzchnie zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych, jak i dalej położonych budynków usługowych. Prezydent wskazał, że istniejące w terenie analizowanym budynki usługowe z zakresu opieki zdrowotnej charakteryzują się istotnie odmiennym profilem działalności niż w zamierzonej inwestycji oraz istotnie inną uciążliwością dla otoczenia. Z uwagi zatem na specyfikę obszaru analizowanego, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa planowana inwestycja tj. budowa dwóch budynków handlowo – usługowych, nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji. Ponadto organ I instancji wskazał, że linia zabudowy budynków tworzących tzw. pierwszą linię wzdłuż ulicy [...], w pasie wnioskowanej nieruchomości tworzy uskok. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), jeżeli zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje w większej odległości od pasa drogowego. W największej odległości od pasa drogowego ul. [...] tj. w odległości 39 m, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, o funkcji innej, aniżeli wnioskowana, położony przy ul. [...]. Odstąpiono jednak od wyznaczenia linii zabudowy, będącej kontynuacją linii najdalej położonego budynku, bowiem tak wyznaczona linia bezzasadnie ograniczyłaby możliwość racjonalnego zagospodarowania wnioskowanego terenu w stosunku do większości istniejącej zabudowy, bardziej zbliżonej do pasa drogowego. Wobec powyższego skorzystano z możliwości jaką daje z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Analizując pozostałą zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ul. [...] ustalono, że budynki znajdują się w różnych odległościach od pasa drogowego i nie jest możliwe ustalenie wyróżniającej się linii zabudowy. Wobec takiej różnorodności przeanalizowano położenie budynków o zbliżonych gabarytach do wnioskowanych obiektów o tożsamej funkcji usługowej. Ustalono, że na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...], budynki (z zakresu usług medycznych) są oddalone na odległość 12 m od pasa drogowego ww. ulicy. Wobec takiego ukształtowania zabudowy o podobnym przeznaczeniu, od ul. [...] wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, przebiegająca w odległości 12 m od granicy pasa drogowego. Odnośnie szerokości elewacji frontowej Prezydent wskazał, że dla wnioskowanej inwestycji na zasadzie od średniej szerokości w obszarze analizowanym (która wynosi 12 m) dopuszczono odstępstwo w nawiązaniu do najmniejszej i największej szerokości budynków usługowych wśród budynków usługowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] tj. 16 m jako wartość minimalną i 36 m jako wartość maksymalną. W tej sytuacji Prezydent uznał, że wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zagospodarowania terenu, w tym kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, zasadna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło pismo wnioskodawcy z [...] sierpnia 2023 r. o zmianę wniosku w zakresie linii zabudowy (wyznaczenie jej w odległości 12 m od pasa drogowego). Zdaniem Prezydenta zmiana ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z [...] lutego 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że analiza urbanistyczna powinna dostarczyć informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ analiza w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez uwzględnienia zmiany wniosku inwestora w zakresie linii zabudowy, już tyko z tej przyczyny uznanie przez organ pierwszej instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, jest przedwczesne i dowolne, gdyż oparte na wynikach analizy, która nie uwzględnia aktualnego stanu faktycznego. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium rację ma zatem odwołujący, że Prezydent naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób rzetelny stanu faktycznego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie wykazał sprzeczności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Za niewystarczające uznać należy stwierdzenie, że wnioskowane budynki handlowo-usługowe o łącznej powierzchni 1600 m˛ mają być zrealizowane pomiędzy działkami już zabudowanymi niewielkimi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową budownictwa jednorodzinnego, a zatem towarzyszyć takim obiektom może np. niewielki sklep osiedlowy, żłobek lub usługi medyczne. Organ odwoławczy podkreślił, że jest niewątpliwe, iż w otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja stanowi zaś obiekty usługowo-handlowe. Jednak nie oznacza to, samo przez się, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy nie wynika, jaka jest powierzchnia zabudowy występująca w terenie analizowanym, jakie jeszcze inne usługi występują w terenie analizy oprócz przykładowych wprost wskazanych usług nieuciążliwych z zakresu np. handlu. Z analizy nie wynika jakie usługi występują np. na działce nr [...], co znajduje się na działkach m.in. nr [...]. W ocenie Kolegium analiza powinna wskazywać sposób zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której tylko na podstawie wybranych działek organ określa funkcje terenu w obszarze analizy. Nie jest bowiem wykluczone, że na ww. działkach również prowadzona jest działalność usługowa, czy handlowa, dlatego wymieniono jedynie wybrane działki, spośród listy znajdującej się w załączniku nr 2 do decyzji, gdzie znajdują się obiekty o większej powierzchni zabudowy. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021; kom. do art. 61; wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 09 stycznia 2023 r., II OSK 446/21). Kolegium stwierdziło także (za wyrokiem WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r. sygn. II SA/Łd 152/22), że zabudowa handlowo – usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium odnotowało rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora co do oczekiwanej szerokości elewacji frontowej (min. 8 m i max. 25 m) a wielkością wyznaczoną w decyzji: min. 16 m i max. 36 m. Kolegium zwróciło uwagę, że wartość tego parametru została w decyzji została wyznaczona na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednakże decyzja Prezydenta nie zawiera przekonywującego wywodu odnośnie przyjętej szerokości elewacji frontowej. Przy odstępstwie od zasady, że punktem wyjścia dla tego parametru jest średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego i przyjęciu średniej dla budynków usługowych, organ winien odnieść się do wszystkich budynków usługowych w obszarze analizowanym. Zatem obowiązkiem organu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie sporządzenie nowej analizy oraz w zależności od jej wyników, jeżeli określony parametr nie będzie odpowiadać wnioskowi inwestora, organ winien wystąpić do inwestora z zapytaniem w trybie art. 79a k.p.a., czy akceptuje parametry wynikające z analizy czy modyfikuje wniosek. Organ nie zwrócił się do inwestora o modyfikację wniosku, przyjmując ostatecznie parametr wnioskowanej inwestycji całkowicie odbiegający od zawnioskowanej wielkości. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji odnośnie sprzeczności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Wobec tego w ponownym postępowaniu rolą Prezydenta będzie uzupełnienie analizy we wskazanym zakresie i wówczas możliwa będzie odpowiedź na pytanie, czy spełniony został w sprawie warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji winien zwrócić się do inwestora w trybie art. 79a k.p.a., czy akceptuje parametry wynikające z analizy, czy modyfikuje wniosek, pod rygorem wydania decyzji odmownej; swoim ustaleniom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była jego ewentualna kontrola przez organ odwoławczy. Sprzeciwy od decyzji Kolegium wnieśli: H. G., J. G., E. P. oraz M. P.. W jednobrzmiących sprzeciwach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy jaką jest kwestia lokalizacji inwestycji o pow. 1.600 m˛ na obszarze zdecydowanie zdominowanym przez niewielką zabudowę jednorodzinną, 2) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.); 3) zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.); 4) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez całkowite zignorowanie okoliczności złożenia obszernego stanowiska jednej ze stron odnoszącego się stricte do kwestii merytorycznych i wskazywania w tym zakresie truizmów oczywistych dla wszystkich, 5) art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. polegające na całkowicie bezpodstawnym uznaniu, że występują braki/nieprawidłowości w decyzji (oraz analizie urbanistycznej) Prezydenta uniemożliwiające wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy; 6) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, jak również poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do tego, co znajduje się w treści decyzji Prezydenta, jak również poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 7) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego sprzeczności poprzez wskazywanie na nieprawidłowości w decyzji/analizie Prezydenta, których nie było; nakazywanie zbadania okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia w sprawie i/lub wynikają z braku rozpoznania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. 8) art. 79a k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu oraz poprzez nałożenie na Prezydenta obowiązków nie wynikających z treści tego przepisu w sytuacji, gdy Prezydent poinformował Inwestora o możliwym negatywnym rozstrzygnięciu, umożliwiając tym samym modyfikację wniosku, do której to modyfikacji zresztą doszło; poprzez zawarcie wskazań prowadzących do tego, że Prezydent narazi się na zarzut braku bezstronności, 9) a w konsekwencji organ nie tylko bezpodstawnie zastosował art. 138 §2 k.p.a. (tym samym naruszając ten przepis) ale również w istocie w swoim uzasadnieniu nie wykazał potrzeby uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi i tym samym naruszył również art. 107 §1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy wymagało przesądzenia istoty sprawy, jaką jest kwestia lokalizacji inwestycji o pow. 1.600 m˛ na obszarze zdecydowanie zdominowanym przez niewielką zabudowę jednorodzinną. Zamiast realizować wskazany cel, Kolegium zmierzało do "poszukiwania" rzekomych powodów wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, które nie występowały w sprawie, z całkowitym pominięciem stanowiska jednej ze stron postępowania z [...] listopada 2023 r., gdyż łatwiej było całkowicie zignorować to stanowisko i poszukać rzekomych powodów wadliwości decyzji Prezydenta, niż pochylić się i rozstrzygnąć istotny dla mieszkańców problem inwestycji burzącej zastany ład architektoniczny, gdyż wymagałoby to wnikliwego zajęcia się sprawą. Skarżący podnieśli, że pomimo dwukrotnego przedłużania postępowania po złożeniu przez jedną ze stron pisma z dnia [...] listopada 2023 r., Kolegium w uzasadnieniu wskazanej decyzji nie tylko nie odniosło się do żadnego argumentu w nim wskazanego, ale nawet nie odnotowało okoliczności złożenia takiego pisma w części historycznej uzasadnienia decyzji. W piśmie tym szczegółowo odniesiono się do kwestii związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa (z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych), co stanowiło istotę problemu. Kolegium natomiast, zamiast odnieść się do tych kwestii, ograniczyło się do przywołania kilkuzdaniowych truizmów. Skarżący zauważyli, że wnioskowane dwa budynki o łącznej powierzchni 1.600 m2 znacznie przekracza powierzchnię zabudowy sąsiadujących niewielkich domów jednorodzinnych i dalej położonych budynków usługowych, co oznacza, że planowana inwestycja nie spełnienia kontynuacji istniejącej funkcji. Wskazanie a analizie urbanistycznej braku spełnienia kontynuacji istniejącej funkcji chociażby jedynie ze względu na znaczne przekroczenie istniejącej powierzchni zabudowy, wyklucza spełnienie przez wnioskowaną inwestycję warunku, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym musi to oznaczać decyzją odmowną dla Inwestora (niezależnie od uwzględnienia lub braku uwzględnienia zmiany wniosku w zakresie linii zabudowy w decyzji/analizie). W efekcie, nieuwzględnienie zmiany wniosku w zakresie linii zabudowy, zdaniem strony skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że wbrew temu co wskazano w decyzji Kolegium, z analizy wynika jakie usługi występują na działce nr [...] ("na działkach nr [...] (...) budynki (z zakresu usług medycznych)" - str. 3 załącznika nr [...] do decyzji). Kolegium zarzuca także brak analizy (i szczegółowego opisu) działek [...] lecz budynki znajdujące na tych działkach są wielokrotnie mniejsze, niż wnioskowana inwestycja, więc brak ich szczegółowego opisu nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stanowiły one jeden z wielu przykładów potwierdzających to, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji Natomiast największy z budynków znajdujących się na tych działkach, tj. budynek Przedszkola Niepublicznego oraz Żłobka przy ul. [...] - działka [...] o pow. zabudowy nieprzekraczającej 410 m˛ został opisany na str. 1 Załącznika nr [...] do decyzji. Za absurdalne w ocenie skarżących należy uznać wskazanie przez Kolegium na działkę, na której znajduje się niewielki dom jednorodzinny o pow. zabudowy ca. 115 m˛ (działka nr [...]) oraz o pow. zabudowy ca 65 m˛ (działka nr [...]), z sugestią, że "nie jest (...) wykluczone, że na ww. działkach również prowadzona jest działalność usługowa, czy handlowa (...) Tut. Kolegium wymieniło jedynie wybrane działki (...) gdzie znajdują się obiekty o większej pow. zabudowy". Analiza zagospodarowania wszystkich działek (w szczególności wszystkich działek zagospodarowanych niewielkimi domami jednorodzinnymi) zdaniem skarżących nie ma sensu, gdyż nie spowoduje, że wnioskowane budynki o pow. zabudowy 1.600 m˛ będę wpisywać się w obraz architektoniczny analizowanego obszaru. Prezydent w analizie szczegółowo wypowiedział się co do tego, jakie funkcje są realizowane na analizowanym obszarze i odniósł się bezpośrednio do wszystkich działek, w stosunku do których było to niezbędne (ze względu na ich funkcję i/lub znajdujący się na nich większy budynek) z punktu widzenia określenia maksymalnej powierzchni zabudowy. Skarżący zauważyli, że przepis art. 79a k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że "organ (...) jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". Pismem z [...] lipca 2023 r. Prezydent poinformował Inwestora o tym, że m.in. planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji (gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W związku z otrzymaniem ww. pisma Inwestor pismem z [...] sierpnia 2023 r. zmienił swój wniosek w zakresie ustalenia linii zabudowy tj. zmienił odległość z 7 m na 12 m od ul. [...]. Tym samym w sprawie zrealizowany został wymóg wynikający z art. 79a k.p.a. (i cel tego przepisu), skoro poinformowano Inwestora o możliwym negatywnym rozstrzygnięciu umożliwiając tym samym modyfikację wniosku, do której to modyfikacji zresztą doszło. Skarżący podnieśli także, że Kolegium popada w uzasadnieniu w sprzeczność - z jednej strony wskazuje, że organ związany jest wnioskiem inwestora i nie ma kompetencji, ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, z drugiej strony natomiast żąda od Prezydenta, ażeby w istocie współtworzył wniosek. Swoimi wskazaniami (naruszającymi art. 79a k.p.a.) prowadzi do tego, że w sprawie, w której Inwestor jest należycie reprezentowany (przez zawodowego pełnomocnika) i w sposób ewidentny występuje konflikt interesów między stronami, Prezydent narazi się na zarzut braku bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Tytułem wstępu wskazać należy, że stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia zatem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W przedmiotowej sprawie podstawową przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej było uznanie przez organ odwoławczy, że Prezydent nie wykazał sprzeczności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Niewystarczające jest zdaniem Kolegium stwierdzenie Prezydenta, że wnioskowane dwa budynki handlowo-usługowe o łącznej pow. 1600 m˛ mają być zrealizowane pomiędzy działkami już zabudowanymi niewielkimi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a takim obiektom może towarzyszyć tylko np. niewielki sklep osiedlowy, żłobek lub usługi medyczne. Kolegium wskazało na brak sprzeczności, co do zasady, zabudowy handlowo – usługowej z zabudową mieszkaniową. W tej sytuacji Kolegium uznało za konieczne zbadanie "jaka jest powierzchnia zabudowy występująca w obszarze analizowanym, jakie jeszcze inne usługi występują w terenie analizy oprócz przykładowych wprost wskazanych usług nieuciążliwych z zakresu np. handlu". Przykładowo Kolegium wskazało, że z analizy nie wynika, "jakie usługi występują np. na działce nr [...], co znajduje się na działkach m.in. nr [...]". W ocenie Kolegium "analiza powinna wskazywać sposób zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy". Odnosząc się do tych twierdzeń Kolegium należy zauważyć, że w załączniku nr [...] decyzji Prezydenta tj. w części tekstowej analizy w punkcie III podpunkt 1 litera a) zostały opisane funkcje występujące w obszarze analizowanym ("w terenie"). Wskazano tam nie tylko funkcję mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną) ale także usługową nieuciążliwą i usługową uciążliwą. Przy funkcji usługowej nieuciążliwej nie tylko wskazano różne rodzaje takiej funkcji ("z zakresu handlu", "z zakresu oświaty", "z zakresu opieki zdrowotnej", "z zakresu gastronomii", sakralna, biura, "pozostałe usługi"), ale także wskazano na przykładowe lokalizacje np. w przypadku handlu ul. [...], [...]. W wyliczeniu tym w sumie wymieniono 12 lokalizacji usług nieuciążliwych i uciążliwych. Dodatkowo w następnym akapicie wskazano, że "Wzdłuż ulicy [...], przy której znajduje się wnioskowany teren, występuje nieliczna zabudowa usługowa nieuciążliwa (m.in. dz. nr ew. [...])." Należy też zauważyć, że wskazane przez Kolegium działki znajdują się na załączniku graficznym do decyzji Prezydenta (tj. na mapie), przy czym znajdujące się na nich budynki mają oznaczenia stosowane na mapach geodezyjnych wskazujące na ich sposób użytkowania i ilość kondygnacji: - działka nr [...] przy ul. [...] – budynek z oznaczeniem z3, - działka nr [...] przy ul. [...] – budynek z oznaczeniem h2, - działki nr [...] przy ul. [...] - budynki oznaczone jako m2 i m, - działka nr [...] przy ul. [...] - budynek oznaczony jako i2, Należy przy tym zwrócić uwagę, że z mapy wynika, iż na wskazanej przez Kolegium działce nr [...] znajduje się budynek (z oznaczeniem z3) połączony łącznikiem z budynkiem na sąsiedniej działce nr [...] oznaczonym jako "z" oraz ze wskazaniem numeru porządkowego przy ul. [...] "[...]". Budynek na działce nr [...] jest zatem budynkiem, który w części tekstowej analizy został opisany jako przykład funkcji usługowej nieuciążliwej "z zakresu opieki zdrowotnej np. ul. [...] ([...]"). Wskazując powyższe Sąd podkreśla, że odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego odnośnie tego, czy pozwala on na stwierdzenie kontynuowania konkretnej funkcji zabudowy, sama w sobie nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. Nie jest tym przypadku wykluczona możliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 363/23, CBOSA). Jeżeli zatem w ocenie Kolegium w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, albo też kwestie związane z zachowaniem kontynuacji funkcji zabudowy ocenia odmiennie niż organ I instancji, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Chociaż analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18; z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 363/23). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że Kolegium w istocie nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że w analizowanym obszarze kontynuacja funkcji oznacza możliwość realizacji zabudowy o funkcji usługowej, ale tylko o niewielkiej powierzchni zabudowy. Jednocześnie ze stanowiska Kolegium wynika, że w zasadzie żadna zabudowa handlowo – usługowa nie może być uznana za zabudowę mającą funkcję sprzeczną z zabudową mieszkaniową. Innymi słowy – sąsiedztwo tych dwóch rodzajów zabudowy jest sytuacją "kontynuacji funkcji" zabudowy wymaganej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie określa przy tym jakiś dodatkowych parametrów zabudowy usługowej, które musiałby być w niniejszej sprawie spełnione, aby można mówić o spełnieniu tak rozumianego warunku "kontynuacji funkcji’. Kolegium nie przedstawia także argumentów, dlaczego nie jest wystarczające wskazanie kilkunastu przykładów istnienia w obszarze analizowanym zabudowy spełniającej różnego rodzaju funkcje usługowe, w tym funkcję handlową. Kolegium nie kwestionuje przy tym, że owe przykłady mają podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym. Pytanie zatem brzmi: po co Kolegium uzupełnienie materiału dowodowego w tak szerokim zakresie, że wymaga to przekazania sprawy organowi I instancji? Jaki "istotny" zakres sprawy nie jest jeszcze wyjaśniony? W szczególności jakie konkretne "inne usługi" poza już wskazanymi ("z zakresu handlu", "z zakresu oświaty", "z zakresu opieki zdrowotnej", "z zakresu gastronomii", sakralne, biura, "pozostałe usługi") organ I instancji winien odnaleźć w obrębie obszaru analizowanego? Ile jeszcze dodatkowych budynków, poza co najmniej dwunastoma realizującymi funkcję usługową należy zidentyfikować w obrębie obszaru analizowanego, aby uznać, że występuje w tym obszarze funkcja usługowa czy też funkcja handlowo – usługowa? Kolegium nie przedstawiło w tym zakresie argumentacji pozwalającej na stwierdzenie, że brakujące informacje ("zakres sprawy") mają "istotny" wpływ na jej rozstrzygnięcie - przy przyjęciu stanowiska Kolegium co do rozumienia "kontynuacji funkcji". Jeżeli w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna powinna wskazywać sposób zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy (poza już wskazanymi działkami zagospodarowanymi pod funkcję usługową, w tym handlową) oraz wskazać jakie inne usługi (poza już wskazanymi) występują w analizowanym obszarze - to nic nie stało na przeszkodzie uzupełnieniu przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego o wyszczególnione wyżej kwestie. W szczególności można było zwrócić się do autora analizy o wyjaśnienie, czy geodezyjne oznaczenia rodzajów budynków na mapie są tożsame z funkcją tych budynków przyjętą w analizie i ewentualnie jaką funkcję przyjęto dla poszczególnych oznaczeń (np. liter "m", "z" itd. Znajdujących się w konturach budynków na mapie stanowiącej część graficzną analizy). Podobnie odnośnie kwestii szerokości elewacji frontowej należy zauważyć, że w już sporządzonej analizie urbanistycznej na stronach 6 – 9 znajduje się ujęte w formie tabeli zestawienie szerokości elewacji frontowej kilkudziesięciu działek z obszaru analizowanego. Kolegium nie wskazało jakich konkretnie działki z obszaru analizowanego w tym zestawieniu pominięto. Kolegium nie zakwestionowało także wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej w całym obszarze analizowanym. Nie wiadomo zatem, jakie jeszcze istotne okoliczności w tym zakresie organ pierwszej instancji miałby ustalać. Czym innym jest natomiast kwestia oceny ustalonych faktów oraz rozważań analizy urbanistycznej pod kątem tego, czy uzasadniają one odstępstwo od przyjętej zasady "średniej" szerokości elewacji frontowej. Taka ocena jest już oceną merytoryczną. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18). Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty (tj. jak należy w przedmiotowej sprawie rozumieć "kontynuację funkcji"), bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem przepisów postępowania" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niezgodne z prawem należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest podyktowane naruszeniem przez organ I instancji norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy oznacza, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. W konsekwencji Sąd nie podziela także konieczności zobowiązania Prezydenta do przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej ze względu – jak to przedstawiło Kolegium – na nieuwzględnienie zmiany wniosku inwestora w zakresie linii zabudowy. Pismem z [...] lipca 2023 r. Prezydent poinformował Inwestora o tym, że m.in. planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji oraz linii zabudowy. W związku z otrzymaniem ww. pisma, Inwestor pismem z [...] sierpnia 2023 r. zmienił swój wniosek w zakresie linii zabudowy poprzez wskazanie odległości 12 m od pasa drogowego od strony ul. [...]. Należy zauważyć, że zmiana wniosku inwestora nie może – jak wskazuje Kolegium, doprowadzić do zmiany stanu faktycznego, co skutkuje koniecznością "zakutalizowania" analizy urbanistycznej. Wniosek inwestora nie zmienia przecież położenia budynków w obszarze analizowanym. A to właśnie położenie budynków jest podstawą wyznaczenia linii zabudowy. Czym innym jest natomiast skonfrontowanie wyników analizy urbanistycznej, w tym wynikającego z niej ustalenia, gdzie należy wyznaczyć linię zabudowy, z zamiarem inwestora ujawnionym we wniosku. Jeżeli zamiar inwestora pokrywa się z wynikiem analizy urbanistycznej – spełniony jest warunek wydania warunków zabudowy. Jeżeli wynika analizy urbanistycznej nie pokrywa się z zamiarem inwestora i inwestor, pomimo powiadomienia go o tej okoliczności, podtrzymuje swój wniosek – nie jest spełniony warunek wydania warunków zabudowy, a tym samym organ musi wydać decyzję odmowną. Skierowanie pisma do Inwestora przez Prezydenta spowodowało, że w sprawie zrealizowany został wymóg wynikający z art. 79a k.p.a. Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego, istniejące dowody były niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i wymagały uzupełnienia, to organ odwoławczy - stosownie do wymogu z art. 138 § 1 k.p.a. – mógł sam wystąpić do inwestora o złożenie oświadczenia, czy pomimo przekraczania powierzchni zabudowy także w zmienionym wniosku, akceptuje parametry wynikające z analizy, czy modyfikuje wniosek, pod rygorem wydania decyzji odmownej. W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wskazanej ustawy biorąc pod uwagę wysokość wniesionych wpisów.