III OSK 1761/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 50/25 w sprawie ze skargi L. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. S. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 50/25 oddalił skargę L. S. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, tj. gminy G.. Jest bowiem członkiem zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., którą łączy z gminą G. i jej jednostkami organizacyjnymi szereg umów, których przedmiotem jest odpłatne świadczenie na rzecz gminy usług i odpłatne udostępnianie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że szczególną uwagę zwracają tu cztery umowy, których przedmiotem jest odpłatne świadczenie usług dotyczących mienia komunalnego. Umową z dnia 19 października 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa zobligowała się na czas nieoznaczony do odpłatnego świadczenia usług konserwacji platformy dla osób niepełnosprawnych Cibes A 5000 zainstalowanej w budynku Miejskiego Centrum Wspierania Rodziny w G.. Analogiczną umowę Spółdzielnia Mieszkaniowa zawarła dnia 29 marca 2022 r. z Muzeum Archeologiczno-Historycznym w G. dotyczącą konserwacji platformy w Ośrodku Archeologiczno-Numizmatycznym, z tym zastrzeżeniem, że umowę zawarto na czas oznaczony do dnia 31 marca 2025 r. Z kolei w umowie z dnia 1 grudnia 2022 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa zobowiązała się do odpłatnej konserwacji (przez czas nieokreślony) dwóch dźwigów towarowych zamontowanych w obiekcie Miejskiego Żłobka Integracyjnego "[...]" w G.. Natomiast przedmiotem umowy z dnia 14 lipca 2023 r. jest świadczenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową na rzecz gminy G. prac konserwacyjnych polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu awarii w budynkach Urzędu Miejskiego – [...] oraz bloku koszarowego przy ul. [...] w zakresie instalacji wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, centralnego ogrzewania i elektrycznej (Pogotowie Awaryjne). Również i te usługi są odpłatne a umowa zawarta na czas nieokreślony. W ocenie Sądu powołane wyżej umowy wskazują na bezpośredni związek pomiędzy prowadzoną przez Spółdzielnie Mieszkaniową działalnością gospodarczą, a wykorzystywanym w tej działalności mieniem gminy G.. Mienie gminne stanowi w tym przypadku istotny element przedmiotu świadczonych usług, co przesądza o wykorzystywaniu tego mienia w prowadzonej działalności gospodarczej, a zarazem o naruszeniu zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. Zdaniem Sądu jakkolwiek już tylko cztery powyższe umowy dają wystarczającą podstawę do stwierdzenia naruszenia omawianego zakazu, to zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że na naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. wskazuje także tą grupę umów, których przedmiotem jest odpłatne udostępnienie przez Spółdzielnie Mieszkaniową na rzecz gminy G. określonych nieruchomości. Chodzi tu o takie umowy jak: umowa najmu z dnia 6 lutego 2027 r. oddająca gminie do korzystania części ścian oznaczonych budynków mieszkalnych dla potrzeb monitoringu; umowa najmu z dnia 30 września 2008 r. oddająca do korzystania lokal użytkowy dla potrzeb Przedszkola Publicznego nr [...] w G. oraz umowa z dnia 29 stycznia 2015 r., mocą której Spółdzielnia Mieszkaniowa udostępniła gminie G. na czas nieoznaczony pomieszczenie w budynku przy ul. [...] na potrzeby monitoringu wpływów górniczych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące struktury własnościowej budynków stanowiących przedmiot najmu uwzględniającej istnienie w nich tzw. nieruchomości wspólnej, nie mają żadnego wpływu na kwestię w tym przypadku zasadniczą, tj. otrzymywanie wynagrodzenia z tytułu najmu przez Spółdzielnie Mieszkaniową od gminy G. (jej jednostek organizacyjnych). Z pozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. istotne jest bowiem wyłącznie to, że skarżący jest członkiem zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, która wynajmuje gminie G. zarządzane przez siebie budynki uzyskując z tego tytułu wynagrodzenie, co równoznaczne jest z wykorzystywaniem mienia gminnego. Bez znaczenia jest, czy w budynkach tych występują nieruchomości wspólne, a także w jaki sposób Spółdzielnia Mieszkaniowa rozlicza otrzymane wynagrodzenie i na jakie cele je przeznacza. Z perspektywy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma również znaczenia, czy dochód wynikający z wykorzystywania mienia gminnego jest znaczący i czy konkretny radny osiąga z tego tytułu osobisty zysk. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię, na podstawie której Sąd pierwszej instancji uznał, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. stanowi naruszenie norm wynikających z tego przepisu i umocowywało Wojewodę Dolnośląskiego do zastosowania art. 98a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365 z późn. zm.) zwanej dalej K.w.; 2) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową umów z dnia 19 października 2015 r., z dnia 29 marca 2022 r., z dnia 1 grudnia 2022 r., z dnia 14 lipca 2023 r., odpowiadało stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej wynikającej z tego przepisu, w sytuacji gdy nie zostały one zawarte z pominięciem zasad powszechnej dostępności do mienia komunalnego, a tym samym nie mogły być uznane za okoliczności naruszające ten przepis i powodujące wygaśnięcie mandatu radnego; 3) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową umów z dnia 6 lutego 2007 r., z dnia 30 września 2008 r., z dnia 29 stycznia 2015 r., odpowiadało stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej wynikającej z tego przepisu, w sytuacji gdy żadna z tych umów nie została zawarta przez Spółdzielnię Mieszkaniową w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym nie stanowiły podstawy uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową środków będących mieniem komunalnym; 4) art. 98a § 2 w związku z § 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, na podstawie której Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w G. była zobowiązana do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego L. S., a wobec niepodjęcia tej uchwały Wojewoda Dolnośląski był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie tego mandatu; 5) art. 383 § 1 pkt 5 K.w. poprzez błędną jego wykładnię, nieuwzględniającą konieczności dokonywania tej wykładni w sposób, który nie godzi w zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...], alternatywnie zaś - z ostrożności procesowej - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że tylko w tym zakresie skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że radny L. S. będąc jednocześnie członkiem zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., która to Spółdzielnia wielokrotnie zawierała umowy czy to bezpośrednio z samą Gminą, czy też z gminnymi jednostkami organizacyjnymi, podlegał ww. przepisowi i tym samym utracił swój mandat radnego, skoro po upływie okres 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania nie zaprzestał takiej działalności polegającej na korzystaniu przez Spółdzielnię z mienia tej Gminy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w skardze kasacyjnej zarówno błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. jak i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że zawarcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową umów z dnia 19 października 2015 r., z dnia 29 marca 2022 r., z dnia 1 grudnia 2022 r., z dnia 14 lipca 2023 r. odpowiadało stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej wynikającej z tego przepisu, w sytuacji gdy nie zostały one zawarte z pominięciem zasad powszechnej dostępności do mienia komunalnego, a tym samym nie mogły być uznane za okoliczności naruszające ten przepis i powodujące wygaśnięcie mandatu radnego, a ponadto zawarcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową umów z dnia 6 lutego 2007 r., z dnia 30 września 2008 r., z dnia 29 stycznia 2015 r. nie nastąpiło w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym nie stanowiły one podstawy uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową środków będących mieniem komunalnym. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w przypadku części ww. umów (umów z dnia 6 lutego 2007 r., z dnia 30 września 2008 r. i z dnia 29 stycznia 2015 r.) Spółdzielnia wykonywała zarząd powierzony budynkami będących przedmiotem ww. umów. Tym samym sprawując taki zarząd nie prowadziła w tym zakresie działalności gospodarczej. Ponadto umowy Spółdzielnia zawierała w imieniu współwłaścicieli wynajmowanych nieruchomości i tym samym to nie Spółdzielnia decydowała o ich zawieraniu, ale sami współwłaściciele tych nieruchomości. Okoliczność, że umowy te nie zawierały prawidłowej nomenklatury nie oznacza, że Spółdzielnia zawarła je w imieniu własnym. Zarzuty te nie są zasadne. Jak wynika z umowy nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jej przedmiotem był najem części ścian budynków mieszkalnych w G. będących własnością wynajmującego, czyli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Wynika to z treści tej umowy (karta nr 78 akt sprawy). Wprost z treści tej umowy wynika, że Spółdzielnia była wynajmującym, a Gmina najemcą. Wszystkie obowiązki wynajmującego realizowała Spółdzielnia we własnym imieniu i na własną rzecz. W takiej sytuacji doszukiwanie się innej treści tej umowy, jakoby to nie Spółdzielnia ją zawarła, ale współwłaściciele budynków i stroną powinni być współwłaściciele przeczy wyraźnej treści tej umowy. Ani organ nadzoru ani sąd administracyjny nie mają możliwości kontroli umowy prawa cywilnego (umowy najmu) i ustalania odmiennej treści takich umów. Nie można uznać, że wadliwym było zapewnienie w tej umowie, że to Spółdzielnia jest właścicielem ścian budynków objętym najmem, skoro dokładnie taka treść wynika z § 1 ust. 1 tej umowy. Jeżeli Spółdzielnia uważa, że nie jest to umowa zawarta przez nią z Gminą, tylko umowę tą zawarli inni współwłaściciele tych budynków, to powinna albo ją rozwiązać, albo przekształcić za zgodą drugiej strony w inną umowę. Z treści tej umowy nie wynika, aby jej przedmiot (tj. najem części ścian budynków) pozostawał poza przedmiotem działalności samej Spółdzielni i oby nie była to umowa nieodpłatna. Strony ustaliły stawkę czynszu w określonej wysokości za każdy budynek i prawie co roku zawierały aneksy do tej umowy zwiększając stawkę czynszu i obejmując jej przedmiotem kolejne budynki. Aneksów zawarto 15. Uzyskane środki finansowe były przelewane na rachunek bankowy Spółdzielni. Okoliczność dotycząca wysokości stawek czynszu nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Bez wątpienia Gmina od 2007 r. systematycznie przekazywała środki publiczne płacąc za wynajem ścian budynków będących, jak wynika z tej umowy, własnością Spółdzielni. Okoliczność zaś, na co te środki były wydawane przez Spółdzielnie i jakie wydatki były z nich pokrywane ma drugorzędne znaczenie. Z kolei zgodnie z umową najmu z dnia 30 września 2008 r. nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako wynajmujący oddawała w najem przedszkolu publicznemu nr [...] w G. lokal użytkowy - pomieszczenie piwniczne o powierzchni 5,20 m2. Strony ustaliły opłaty, jakie dyrektor przedszkola publicznego miał miesięczne uiszczać na rachunek bankowy Spółdzielni (akta sprawy, karty nr 113-119). Tym samym bez wątpienia na podstawie tej umowy Spółdzielnia otrzymywała środki publiczne Gminy za wynajem lokalu użytkowego. Na podstawie umowy z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] Spółdzielnia odpłatnie udostępniła Gminie jako korzystającemu pomieszczenie techniczne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] na potrzeby [...] Monitoringu Wpływów Górniczych. Także i na podstawie tej umowy Gmina co miesiąc płaciła Spółdzielni stosowną opłatę (akta sprawy, karty nr 133-135), przy czy także i ta umowa podlegała aneksowaniu (siedem corocznych aneksów począwszy od 2018 r.) w zakresie odejmującym przede wszystkim podwyższanie wysokości opłat. Bez wątpienia także i w tym zakresie Spółdzielnia otrzymywała środki finansowe z budżetu Gminy. Jeżeli Spółdzielnia takie umowy zawierała i były one ważne, to oznacza, że taki był również zakres jej działalności. Z akt sprawy nic nie wynika, aby Spółdzielnia nie miała prawa do ich zawarcia, a tym samym, aby treść tych umów wykraczała poza zakres działalności samej Spółdzielni. Kolejna grupa umów to umowy z dnia 19 października 2015 r., z dnia 29 marca 2022 r., z dnia 1 grudnia 2022 r., z dnia 14 lipca 2023 r. i z dnia 1 lutego 2024 r. Przedmiotem tych umów było: wykonywanie przez Spółdzielnię jako wykonawcę na rzecz Gminy jako zamawiającego prac konserwacyjnych polegających na zabezpieczaniu lub usuwaniu awarii przez pogotowie awaryjne Wykonawcy w nieruchomościach Gminy w odniesieniu do instalacji wody użytkowej ciepłej i zimnej, kanalizacji, instalacji gazowej, centralnego ogrzewania i elektrycznej. Z tytułu realizacji tej umowy Gmina zobowiązała się uiszczać na rzecz Spółdzielni wynagrodzenie (§ 3 umowy nr [...], karty nr 143-151). Na podstawie umowy nr [...] z dnia 29 marca 2022 r. Gmina zobowiązała się płacić Spółdzielni za konserwację platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych (akta sprawy, karty nr 127-131). Podobną treść zawierała umowa z dnia 19 października 2015 r. (nr [...]) w zakresie konserwacji platformy dla osób niepełnosprawnych zainstalowanej w Miejskim Centrum Wspierania Rodziny w G.. Także za wykonywanie tej umowy Gmina zobowiązała się comiesięcznie uiszczać wynagrodzenie Spółdzielni (akta sprawy, karty nr 119-122). Na podstawie kolejnej umowy z dnia 1 grudnia 2022 r. (nr [...]) Gmina zobowiązała się płacić Spółdzielni za konserwację dwóch dźwigów towarowych zamontowanych w Miejskim Żłobku Integracyjnym (akta sprawy, karty nr 123-126). Także na podstawie umowy z dnia 1 lutego 2024 r. (nr SM/86/CD/3/2024) Spółdzielnia zobowiązała się odpłatne do konserwacji dźwigu towarowego w Przedszkolu Publicznym w G. (akta sprawy, karty nr 99-102). Powyższe wskazuje, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał spełnienie wobec radnego L. S. przesłanki wynikającej z powołanego art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie budzi bowiem najmniejszej wątpliwości, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G. zawarła wiele wieloletnich umów cywilnoprawnych, na mocy których otrzymywała środki z budżetu Gminy za określone działania. Skoro L. S. był członkiem zarządu tej Spółdzielni, to tym samym był jedną z osób zarządzającą działalnością gospodarczą tej Spółdzielni z wykorzystaniem mienia Gminy. Jak przy tym wynika z akt sprawy, niektóre aneksy do już zawartych umów podpisywał w imieniu Spółdzielni także L. S. jako zastępca Prezesa Zarządu Spółdzielni. Wewnętrzny podział czynności w ramach zarządu tej Spółdzielni nie ma w zakresie zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. znaczenia. Istotnym jest to, że skarżący kasacyjnie był członkiem organu zarządzającego Spółdzielnią i sama Spółdzielnia korzystała ze środków publicznych Gminy wynajmując lokale, części budynków lub wykonując inne czynności na rzecz Gminy lub gminnych jednostek organizacyjnych i za wynagrodzeniem. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Spółdzielnia zawierając ww. umowy nie prowadziła działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 558) celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Nie oznacza to, że takie zaspokajanie nie odbywa się w drodze prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 1 ust. 6 ww. ustawy spółdzielnia mieszkaniowa może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wielokrotnie kwestię prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnie mieszkaniowe rozpatrywały sądy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I CSK 386/17 wprost stwierdził, że treść art. 1 ust. 1 ustawy z 1982 r. Prawo spółdzielcze oraz ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskazuje, że szczególną cechą spółdzielni mieszkaniowej jest ex definitione prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków a wskazanie w art. 1 ust. 6 tej ustawy, że spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą przesądza, iż chodzi o inną działalność niż wynikająca z podstawowego przedmiotu działania. Prowadzenie działalności gospodarczej jest podstawowym przedmiotem jej działania, celem i racją bytu, a ustawodawca normując działalność spółdzielni jako gospodarczą nie rozróżnił działalności in foro externo i in foro interno. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 119/10 i z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 69/16 oraz w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 199/12. Także Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w licznych wyrokach, że także w zakresie realizacji ustawowych celów działalność spółdzielni mieszkaniowej jest działalnością gospodarczą (wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1507/21; wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1433/21). Tym samym mimo pewnej specyfiki tej działalności gospodarczej, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa nie może odnosić korzyści majątkowych kosztem swoich członków, w szczególności z tytułu przekształceń praw do lokali (art. 1 ust. 11 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) nie można uznać, że taka spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej szczególnie w tym zakresie, w jakim wykonuje usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych. Taka zaś sytuacja wprost wynika z powołanych umów, w ramach których Spółdzielnia świadczyła różnorodne usługi nie na rzecz swoich członków, ale na rzecz Gminy lub gminnych jednostek organizacyjnych. Nie mają znaczenia okoliczności dotyczące wysokości opłat lub wynagrodzenia, jakie Spółdzielnia ustaliła z Gminą w zawartych umowach. Niewątpliwie środki te, pochodzące wprost z budżetu Gminy były przekazywane na rachunek samej Spółdzielni a to, jak później te środki były wykorzystywane, nie ma w tej sprawie znaczenia. Ważne jest, że środki te były pozostawione do dysponowania przez organy Spółdzielni. Także kwestia społecznego zapotrzebowania na niektóre świadczenia takie jak monitoring przestrzeni publicznej, monitoring terenów górniczych czy wynajęcie lokalu użytkowego na potrzeby publicznego przedszkola nie oznacza, że umowy obejmujące te świadczenia lub najem nie był zawierany przez Spółdzielnię występującą w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Nie ma też znaczenia kwestia wysokości wynagrodzeń otrzymywanych z budżetu Gminy. Sama Spółdzielnia w ramach swojej działalności gospodarczej innej niż zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu, powinna dążyć do tego, aby uzyskać korzyść finansową. Jednak to od władz takiej Spółdzielni zależy, w jakim zakresie i w jakiej wysokości zgodzą się na zawarcie stosownych umów. Jeżeli przedsiębiorca zawiera umowę dla niego niekorzystną w tym znaczeniu, że nie uzyska z jej wykonania zakładanego zysku lub poniesie stratę, to mimo to taka umowa jest zawierana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można uznać, że działalnością gospodarczą są tylko takie działania przedsiębiorcy, które przynoszą określony zysk, a strata nie stanowi części tej działalności. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie posługuje się pojęciem zysku tylko prowadzeniem działalności gospodarczej, a niewątpliwie w zakresie ww. umów zawartych od 2007 r. do 2024 r. i mających charakter długookresowy, Spółdzielnia za swoje usługi lub za wynajmowanie lokali uzyskiwała systematycznie środki z budżetu Gminy Miejskiej w G.. Ponadto należy stwierdzić, że o kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z 30 listopada 1992 r. sygn. akt III CZP 134/92). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana jako działalność gospodarcza. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10; wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2836/23; wyrok NSA z 23 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3212/23). Tym samym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i prawidłowo zastosował ten przepis oddalając skargę strony skarżącej kasacyjnie na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego. Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 383 § 1 pkt 5 K.w. polegającej na nieuwzględnieniu konieczności dokonywania tej wykładni w sposób, który nie godzi w zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. mandat radnego wygasa w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taka sytuacja niedopuszczalnego łączenia mandatu radnego ma miejsce wówczas, gdy radny zarządzając działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której uzyskał mandat, nie zaprzestał swojej aktywności w zakresie zarzadzania po upływie 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania. Zawarty w tym przepisie zwrot "wykorzystanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 3641/21). Nie ma też znaczenia, czy owo korzystanie ma charakter uprzywilejowany wobec innych przedsiębiorców, czy też oparte jest o zasady ogólne. Skoro takiej przesłanki wskazującej na uprzywilejowany lub nieuprzywilejowany charakter korzystania z mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnego nie wprowadza w art. 24f ust. 1 u.s.g., to nie ma podstaw na doszukiwanie się takiej podstawy w drodze wykładni tego przepisu. Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r. W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (wójta). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność Urzędu Miejskiego w G., a więc także i Prezydenta G.. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności Prezydenta, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony Spółdzielnia zarządzana przez skarżącego kasacyjnie jako członka zarządu zawiera umowę z Prezydentem w zakresie najmu lokalu lub świadczenia innych usług na rzecz Gminy, a potem, w okresie obowiązywania tej umowy osoba ta staje się radnym i tym samym członkiem organu kontrolującego Prezydenta tego Miasta, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do Prezydenta i zarazem Prezydenta wobec tego radnego w zakresie zawierania lub wykonywania już zawartych umów. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie narusza to także ani art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ani też zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Przestrzeganie poprawnie ustanowionego i obowiązującego prawa nie może być uznane za naruszające zasady demokratycznego państwa prawnego i skoro art. 383 § 1 pkt 5 K.w. przewiduje w takim przypadku jak objęty tą sprawą wygaśnięcie mandatu radnego, to nie można uznać, że jest to działanie z naruszeniem zasady proporcjonalności. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a § 2 w związku z § 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że, skoro Rada Miejska w G. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego kasacyjnie, to Wojewoda Dolnośląski nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie tego mandatu. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy właściwa rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 i § 6 K.w. w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, to wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 2 u.s.g. w razie bezskutecznego upływu ww. 30-dniowego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ Wojewoda Dolnośląski wezwaniem z dnia 1 października 2024 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w G. o podjęcie uchwały w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego L. S. (akta sprawy, karty nr 62-72) szczegółowo opisując stan faktyczny tej sprawy i po upływie okresu dwóch miesięcy w dniu 5 grudnia 2024 r. wydał zarządzenie zastępcze (akta sprawy, karty nr 31-42). Skoro jak wynika z akt sprawy zaistniały w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego kasacyjnie, to skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji wynikających z art. 98a ust. 2 u.s.g. nie stanowiło naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od L. S. zasądzić na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).